a) Simplificación de las estructuras Organizativas y revisión de funciones.

b) Mejora de los sistemas de gestión.

c) Adecuación de los objetivos a los recursos disponibles. Reducción de costos.

d) Adecuación de los recursos humanos a las necesidades de los servicios.

e) Mejora del servicio al ciudadano.

Ahora bien, dentro del acápite Mejora de los sistemas de gestión, se encuentra contenida la necesidad de implementación de los sistemas de control de gestión, indicadores, evaluación de políticas públicas y cuadros de mando que tienen profunda relación con el tema de análisis.

En la Administración Pública, cuyo fin es la prestación de servicios a la comunidad a título gratuito o semigratuito, la eficacia de los servicios prestados y la correcta administración de los recursos disponibles, deben valorarse por su contribución a la satisfacción de las necesidades colectivas y el grado de cumplimiento de sus objetivos.

En general, el carácter no lucrativo de su actividad y su forma de financiación, invalidan la "medición del beneficio" como indicador de eficiencia y eficacia, que tan desarrollada está en el sector privado por lo que es necesario dotarse de indicadores de eficacia y eficiencia que sirvan para medir el adecuado cumplimiento de la responsabilidad y de la legalidad que caracterizan a la actuación pública.

La evaluación del desempeño de la gestión pública: importancia, particularidades y utilidad

a) Importancia

Consideramos que la razón fundamental por la cual la evaluación del desempeño nos debe importar, es que hace posible la asignación de responsabilidades, las cuales están en el corazón de nuestro sistema de gestión pública.

Así, podemos pensar en la responsabilidad pública como parte de un "contrato social" entre los ciudadanos y su gobierno en cualquier sociedad democrática. Los ciudadanos conceden a sus gobiernos un alto nivel de control sobre sus vidas, permitiéndole llevarse parte de sus ingresos (a través de impuestos) y que limite su libertad (a través de la ejecución de las leyes y las regulaciones. Sin embargo, en la mayoría de los casos, los ciudadanos respetan este control y lo agradecen, ya que lo prefieren a vivir en un mundo anárquico.

Para los ciudadanos, lo esperable, es que los gobiernos sean responsables en el modo en que ejercen su poder es allí donde radica el origen y fundamento principal del principio de "su" autoridad frente a los gobernados. De acuerdo a lo dicho, esta responsabilidad es la contraparte del contrato entre la ciudadanía y el gobierno: los mandantes no quieren dar a los mandatarios completa libertad para utilizar el poder en el ejercicio del gobierno de manera discrecional, es decir, no se les debe permitir la posibilidad de que abusen de ese poder porque ella siempre irá en contra del "interés público o general", o "bien común"', que debe estar garantizado.

Por tales fundamentos, supervisar e informar sobre el desempeño de las actuaciones públicas en los distintos estamentos de la estructura del Estado, es una de las formas en las que los gobiernos evidencian el ejercicio de su responsabilidad ante sus ciudadanos a la vez que sirve como herramienta indispensable para la eficiente aplicación de políticas públicas, y la efectiva prestación del correspondiente servicio a la comunidad. A la vez, la evaluación de la gestión pública debe ser capaz de brindar información respecto de los progresos que estamos alcanzando en los objetivos propuestos.

Existen tres elementos claves relacionados con el desempeño de las instituciones públicas, que definen tres áreas diferenciadas donde el desarrollo de sistemas de indicadores resulta importante. Dichas áreas son: desempeño operativo, desempeño financiero y razonabilidad o congruencia.

El desempeño operativo incluye cuatro elementos que forman parte de un conjunto más amplia de atributos que es preciso evaluar en la gestión pública.

En esta área los indicadores a utilizar deben contemplar los siguientes requisitos:

• Relevancia: los indicadores deben tener sentido para analizar los problemas a los cuales se supone que van dirigidos.

• Efectividad: deben evaluar el grado de obtención de los objetivos.

• Eficiencia: en relación con el costo de obtener los resultados deseados; un programa que alcanza un determinado nivel de resultados al menor costo que la mejor alternativa posible, se está desempeñando al nivel de eficiencia más alto posible.

• Integridad: en relación con la capacidad del programa para continuar dando los resultados perseguidos a lo largo del tiempo, evaluando los factores restrictivos que están relacionados con la disponibilidad, en el tiempo, de los recursos humanos y materiales.

Básicamente, en el área de desempeño financiero se deben cubrir dos cuestiones fundamentales, si los resultados de la ejecución del programa de gastos están en línea con las previsiones del presupuesto, y si los asuntos financieros se están gestionando de acuerdo con los principias y controles de la materia.

A este respecto, el desarrollo de experiencias en la implantación de metodologías de cálculos de costos permiten obtener indicadores que no sólo nos darán una medida de eficiencia y economía, sino que servirán para facilitar el control y la toma de decisiones operativas.

El desempeño de la razonabilidad o congruencia tiene que ver con la implantación de programas que estén en sintonía con leyes, políticas, regulaciones, estándares de conductas aceptados relevantes, etc.

En este punto es importante remarcar que el "contrato originario" al que se ha hecho referencia, es el componente central que explica, justifica y sustenta, el " por qué" del uso de un sistema de indicadores, razón principal por la que corresponde preocuparse por la responsabilidad y la oportuna evaluación de la gestión pública.

b) Particularidades

En la práctica, la evaluación del desempeño resulta una tarea mucho más difícil y controvertida en el sector público que en el ámbito privado debido, fundamentalmente, a que la evaluación funciona mejor cuando existe una definición clara de qué es lo que se está midiendo y por qué.
Este tipo de claridad es característico del sector privado ya que el objetivo que persiguen es indiscutible: las compañías privadas existen para obtener beneficios y generar valor a sus propietarios. Hay modos bien reconocidos para medir si una empresa privada está alcanzando estos objetivos, se pueden revisar indicadores relacionados con beneficios, ingresos, precio de las acciones, cuota de mercado, etc.

Sin embargo, la medida del desempeño en el sector público es una tarea diametralmente distinta ya que sus organizaciones existen por otras razones que las privadas, pues se rigen por el objetivo macro de mejorar las vidas de los ciudadanos, este objetivo no puede ser fácilmente valorado en unidades monetarias de significación.

Para los empleados públicos, incluyendo las Autoridades Superiores los programas que gestionan, existe a menudo mucha ambigüedad sobre cuál es el objetivo final, lo que crea una situación que nunca se observa en el sector privado: la existencia de un espacio para el desacuerdo sobre la adecuada interpretación de los conceptos que constituyen un "resultado" y el "desempeño", por tanto, un ámbito propicio para una mayor controversia sobre la forma más adecuada de evaluación del desempeño.

c) Utilidad

La evolución de las técnicas de control ha demostrado que los indicadores de gestión son útiles para clarificar objetivos. El directivo público necesita instrumentos cuali y cuantitativos para poder describir tales objetivos en Planes Estratégicos o Cuadros de Mando susceptibles de ser comparados con la realidad.

Los indicadores que se desarrollen deben ser útiles tanto para el seguimiento de la gestión por parte de las autoridades superiores y organismos de control, como para los propias responsables de producir resultados y de la toma de decisiones.

De los indicadores se obtiene información objetiva sobre el desempeño de las actividades que realiza. una institución, con lo que también se consiguen datos sobre sus resultados, a efectos de poder corregir desvíos con la suficiente antelación.

De más está decir que los recursos públicos deben estar debidamente controlados y que se debe mejorar su utilización, en términos de eficacia, eficiencia y economía.

Finalmente, dada la estructura y características específicas de la Función Pública, los indicadores de gestión son útiles para motivar a los funcionarios e incentivarlos según los resultados que van alcanzando dentro de un adecuado sistema de premios castigos.

Se consigue de esta forma que su entorno sea cambiante y que se los involucre en diferentes de proyectos de mejora, novedosos respecto a su gestión administrativa habitual. Se trata, pues, de un instrumenta básico para la gestión pública, prueba de ello, es la amplia aceptación con que cuenta en el ámbito internacional.

Atributos deseables en la actuación pública

Principios de eficiencia, eficacia y economía:

En lo referente al análisis de la gestión, en su moderna concepción, los controles se aplican sobre hechos o circunstancias en los que debe existir un amplio margen de decisión, siempre adecuado a pautas básicas mínimas a tener en cuenta.

La naturaleza de los actos administrativos, entraña el peligro de que si se pretendiera normar todas las futuras decisiones, a través de reglas rígidas, se generarían trabas en la gestión pública que obstaculizarían cualquier accionar diligente.

Como señaláramos precedentemente, el discernimiento del funcionario público que toma decisiones, no está libre de todo control sino que, por el contrario, debe estar amparado por pautas, modelos y estándares transparentes, capaces de medir o evaluar los controles en cuanto a su eficiencia, eficacia y economía a eso apuntó la reforma de los sistemas de control definidos en la Ley de Administración Financiera.

Este apartado procura identificar los atributos que convienen medir y evaluar en la actuación pública pues, evaluar la gestión de alguna de sus organizaciones exige el desarrollo de un conjunto de indicadores, que comprenda las diferentes dimensiones de la misma. Dichas dimensiones se encuentran caracterizadas por los atributos que se desarrollan a continuación, cuya principal y más atractiva característica reside en el hecho de poder ser mensurables.

Podemos afirmar que los criterios de eficiencia, eficacia economía, (EEE) son conceptos interrelacionados entre sí:

a) Eficiencia

La eficiencia busca la óptima combinación interna de los factores mediante la obtención del máximo producto a igual nivel de insumos o la mínima utilización de insumos a igual nivel de productos.

El grado de eficiencia de una actuación está definido por la relación existente entre los bienes y servicios consumidos y los bienes o servicios producidos; o, con mayor amplitud, por los servicios prestados (producto) en relación con los recursos empleados a tal efecto (insumo).

Así, una actuación eficiente se definiría como aquella que con unos recursos determinados obtiene el máximo resultado posible, o la que con unos recursos mínimos mantiene la calidad y cantidad adecuadas de un determinado servicio.

El indicador de eficiencia en el sistema presupuestario, está definido como la mejor combinación posible de la utilización de los elementos componentes de los procesos productivos.

Desde esta perspectiva, el análisis de la eficiencia puede abarcar los siguientes aspectos:

• El rendimiento o desempeño del servicio prestado del bien adquirido, o vendido, con relación a su coste.

• La comparación de dicho rendimiento con un referente o estándar (benchmark)

• Un conjunto de recomendaciones orientadas a la crítica constructiva, y si procede, la mejora de los resultados obtenidos.

b) Eficacia

La eficacia se mide por el grado de cumplimiento de metas o satisfacción de los objetivos fijados en los programas de acción, o de los objetivos incluidos tácita o explícitamente en la misión que tenga encomendada la organización de que se trate, mediante la comparación de los productos obtenidos, con los valores previamente establecidos. Es decir, comparando los resultados reales con los revistos, independientemente de los medios utilizados.

En el sistema presupuestario, la eficacia está definida como un indicador de realizaciones, que tiene por objeto medir la contribución de las instituciones para satisfacer necesidades de la sociedad, expresadas en políticas, planes y demandas.

La evaluación de la eficacia de un determinado organismo no puede realizarse sin la existencia previa de una planificación -plasmada en unos programas- en donde los objetivos estén claramente establecidos y cuantificados, así como de una expresión clara de la forma en que éstos se pretenden alcanzar, en virtud de que para llevar a cabo la evaluación será preciso analizar la forma y magnitud en que los resultados obtenidos -en forma de bienes o servicios- se ajustan a los efectos previstos.

De esta forma, la eficacia puede ser considerada, tanto desde el punto de vista tradicional como la comparación de los resultados obtenidos con los esperados, sino también -y aún más importante- como una comparación entre los resultados obtenidos un y óptimo factible, de forma tal que este concepto coincida con la propia evaluación de programas.

Los puntos clave sobre los que incide la evaluación de la eficacia son, entre otros, facilitar información sobre la continuidad, modificación o suspensión de una lítica o programa; conocer si los programas cumplidos o terminados han conseguido los fines propuestos; e informar a terceros interesados y habilitados para el acceso a la información sobre su desarrollo o evolución.

c) Economía

Este primer atributo se refiere a las condiciones en que un determinado organismo o institución accede a los recursos financieros, humanos y materiales. La economía apunta a la obtención, al mínimo costo, de recursos humanos, materiales, financieros o tecnológicos en adecuadas condiciones de calidad y cantidad.

En este ámbito, la fijación de los criterios o indicadores de gestión (es decir, los criterios de medición supone la determinación o identificación de los correspondientes estándares o patrones con respecto a aspectos tan importantes como el conocimiento real de las necesidades que deben ser atendidas y su comparación con lo que se ha adquirido o se pretende adquirir; la determinación de las calidades admisibles; el grado de utilización de los bienes o servicios a adquirir; y, finalmente, las posibilidades, plazos, condiciones de la incorporación o salida de los recursos materiales involucrados.

Otros atributos o características
Si bien no están mencionados en la Ley de Administración Financiera, surgen naturalmente de la concepción teórica del tema bajo análisis, y que a continuación se mencionan:

Efectividad: La efectividad mide el impacto final de la actuación sobre el total de la población involucrada. Razón por la que a estos indicadores se les denomina también indicadores de impacto.

E1 valor, efectiva o potencialmente creado, no puede medirse en base exclusivamente a los "productos", ya que éstos en general carecen de una significación propia, sino en relación con los "resultados" e impactos que generan.

Los indicadores de efectividad constituyen un valioso complemento de los indicadores de eficiencia, dado que la eficiencia en el ámbito de la gestión pública debe entenderse como la relación entre los costos y el valor efectivamente producido (impacto). Por esta razón, se debe procurar maximizar el valor efectivamente creado a través de la actuación de los poderes públicos, minimizando los recursos utilizados para conseguirlo.

Equidad
La equidad se mide en función de la posibilidad de acceso a los servicios públicos de los grupos sociales menos favorecidos, en comparación con las mismas posibilidades de la media del país.

Desde esta perspectiva, el principio de equidad busca garantizar la igualdad en la posibilidad de acceso a la utilización de los recursos entre los que tienen derecho a ellos. En otras palabras, la medición de la equidad implica medir el nivel de justicia en la distribución de los servicios públicos.

Excelencia
El término o noción de excelencia nos remite a la calidad de los servicios, desde la óptica del usuario, razón por la que conviene poner especial énfasis en el enfoque orientado hacia el beneficiario final, el cuál se encuentra estrechamente vinculado con la concepción de que la Administración no es sino un servicio y la población su clientela potencial.

Estas ideas nos remiten a un enfoque tetraédrico sobre las características -deseables o esperadas- de la Administración, las mismas pueden resumirse de la siguiente forma:

• Que sea comprensible para el ciudadano.

• Que sea espacial, temporal y materialmente accesible.

• Que responda a las expectativas en ella de depositadas (que aporte soluciones).

• Que permita la participación del ciudadano en la determinación de necesidades administrativas que le afecten.

Entorno
El proceso de globalización y de cambios constantes que vive actualmente la economía mundial hace imprescindible el control del entorno o contexto. Ello implica conocerlo, entenderlo y adaptarse flexiblemente a los cambios que en él se produzcan.

En este ámbito, el acceso a la información sobre la evolución socioeconómica del entorno, así como el conocimiento de las acciones, servicios y productos que están desarrollando los diferentes agentes que interactúan en este contexto, se convierte en un factor clave para las organizaciones públicas.

Sostenibilidad
El concepto de sostenibilidad se refiere a la capacidad de mantener un servicio con una calidad aceptable durante un largo periodo de tiempo. No es suficiente que los objetivos de un programa se consigan, sino que es indispensable que sus beneficios se prolonguen y se mantengan, a pesar de los cambios técnicos o del entorno que se puedan producir.

Bajo esta perspectiva, la construcción de un conjunto de indicadores capaz de resumir de manera sucinta y clara la información contenida en los ámbitos arriba mencionados es una necesidad fundamental para la Administración Pública, a que en un entorno como el actual, de creciente participación y exigencia ciudadana y difícil acceso a los recursos, los gestores públicos han de aplicar modelos de gestión empresarial, con el fin de satisfacer las necesidades de sus "clientes" con el mínimo consumo de insumos.

Indicadores: Concepto

Podemos definir a un indicador como una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluación periódica de las variables clave de una organización, mediante su comparación en el tiempo con los correspondientes referentes externos e internos.

Podemos señalar dos funciones básicas de los indicadores. En primer lugar una función descriptiva, que consiste en la aportación de información sobre el estado real de una política, servicio prestado o programa, y, a su vez, una función valorativa que consiste en añadir a dicha información un juicio de valor lo más objetivo posible, sobre si el desempeño en dicho programa está siendo o no el adecuado.

Si tomamos como ejemplo el número de Inscripciones Iniciales de Automotores en la Ciudad de Buenos Aires, ponderada con la cantidad de legajos que mantienen, obtendremos una cifra que nos describe la situación de la actividad económica en esta jurisdicción, pero si el mismo número de Inscripciones ponderadas lo comparamos con el de otras ciudades del interior como Córdoba o Comodoro Rivadavia podremos extraer una conclusión sobre si éste es un número adecuado de inscripciones en función de los legajos contenidos, o si hiciese falta redefinir la metodología de asignación, entre otras cosas.

Condiciones que deben reunir los indicadores

En primer lugar, los indicadores deben ser relevantes para la gestión, es decir, que aporten información imprescindible para informar, controlar, evaluar tomar decisiones.

Los indicadores que se utilicen deberán ser perdurables en el tiempo, de manera de facilitar el análisis de su evolución, como así también que los métodos y calidad de la información para su obtención, deben garantizar su confiabilidad y razonabilidad.

A su vez, el cálculo que se realice a partir de las magnitudes observadas no puede dar lugar a ambigüedades. Esta cualidad ha de permitir que los indicadores puedan ser auditables y que se evalúe de forma externa su fiabilidad siempre que sea preciso. A esta cualidad debe añadírsele que un indicador debe ser inequívoco, es decir que no permita, interpretaciones contrapuestas.

El concepto que expresa el indicador debe ser claro y mantenerse en el tiempo y adecuado a lo que se pretende medir (pertinencia). La información debe estar disponible en el momento en que se deben tomar las decisiones (oportunidad) para realizar un proyecto. Deben tenerse datos actualizados de la utilización del servicio en el momento de toma de decisión.

Otra característica deseable es la objetividad. Los indicadores deben evitar estar condicionados por factores externos, tales como la situación del país o el accionar de terceros en un determinado momento, ya sea del ámbito público o privado. También en este caso deben ser susceptibles de evaluación externa.

La medida del indicador tiene que ser lo suficientemente eficaz para identificar pequeñas señales. Es la característica de la sensibilidad de un indicador que debe construirse con una calidad tal, que ermita identificar automáticamente cambios en la bondad de los datos.

A su vez, el indicador debe ser preciso (precisión), su margen de error debe ser aceptable, a lo que debe añadirse la accesibilidad a un costo aceptable (que el costo de la obtención sea superado por los beneficios que reporta la información extraída), y que sea sencillo de calcular e interpretar.

Para aquellos casos que sea factible, se deberá establecer e1 estándar o parámetro óptimo o deseable, el que deberá surgir de datos objetivos y comprobables.

En resumen, el indicador debe proporcionar una calidad una cantidad razonable de información (relevancia) para no distorsionar las conclusiones que de él se puedan extraer (inequívoco), a la vez que debe estar disponible en el momento adecuado para la toma de decisiones (pertinencia, oportunidad), y todo ello siempre que los costos de obtención no superen los beneficios potenciales de la información extraíble.

Clases de indicadores

Básicamente, los indicadores de producción son aquellos que reflejan datos objetivos de cantidades o resultados mensurables (Ej: N° de trámites concretados en un periodo), y a partir de ellos se pueden construir los indicadores de rendimiento o productividad, que muestran relaciones entre variables que nos permiten ponderar situaciones de "costo / beneficio", "insumo /producto" "aporte de factores" etc. (Ej: N° de trámites por empleado; tiempo de tramitación por expediente.

En este sentido, el contenido de los indicadores pueden agruparse en función de sus diferentes características y de multitud de formas. Presentamos el siguiente esquema indicativo.

Podemos establecer varias categorías de indicadores en función del grado de complejidad y de la estructura de los mismos: indicadores primarios, indicadores secundarios o ratios y, en un tercer nivel, relaciones funcionales o modelos.

1) Los indicadores primarios son valores absolutos obtenidos directamente como resultado de observaciones simples.

2) Los indicadores secundarios o ratios son el cociente entre dos variables o indicadores primarios. Permiten la comparación entre programas, centros o servicios por lo que pueden considerarse auténticos indicadores de gestión.

3) Por último. los indicadores pueden estar ligados a otros de forma más o menos compleja, mediante relaciones funcionales o modelos. Es de destacar por ejemplo, el uso del Data Envelopment Analysis (DEA), análisis envolvente de datos, en la evaluación de la eficiencia en las entidades no lucrativas, que lleva a cabo una ordenación relativa de eficiencia entre las unidades evaluadas -departamentos, servicios, programas o entidades-, mediante un modelo orientado a maximizar los outputs de una unidad, dado un nivel determinado de consumo de inputs.

Punto de vista conceptual
Desde un punto de vista conceptual, la elaboración de indicadores y la clasificación de los mismos permite, en general una gran flexibilidad dependiendo de lo que se pretende evaluar: cumplimiento de los objetivos de un programa, eficiencia en el uso de los recursos, revisión de servicios para mejorar su calidad,... Se tratará, pues, de seleccionar el conjunto de indicadores que mejor se adapte a cada caso concreto. Así, podemos establecer tres clasificaciones alternativas en función de:

1) La posición relativa que ocupan los indicadores en el proceso de prestación de servicios (Inputs, Outputs, Outcomes)

2) El área informativa de procedencia (Indicadores presupuestarios, contables, organizacionales, sociales, de entorno y de impacto)

El objetivo de análisis (Economía, Eficiencia y Eficacia). Indicadores de insumos (inputs), de actividad o producto (outputs) y eficacia social o resultado (outcomes)

Indicadores de inputs: los indicadores de medios, inputs, son unidades de medida que permiten conocer la naturaleza y cuantía de los factores que directa o indirectamente utilizan las entidades para llevar a cabo su actividad. Son la base ara la evaluación de la economía y de la eficiencia en la gestión de Unidades Organizativas, programas y servicios públicos. Gran parte de la información necesaria para elaborarlos proviene de la contabilidad de costos. De ahí la importancia de su implantación.

Los principales recursos (inputs) con los que cuenta una entidad pública y que los indicadores tratarán de evaluar son de tipo material, humano y financiero.

Ejemplos de este tipo de indicadores son el costo de formularios, gastos      presupuestarios, personal empleado en un organismo, horas empleadas en desarrollar un procedimiento, etc.

Indicadores de outputs: los indicadores de outputs permiten medir el nivel deservicios prestados por una Dirección o programa. Su determinación exige un análisis detallado de éste y conocer, de forma pormenorizada, la totalidad de sus actividades.     

Pueden establecerse diferentes clasificaciones de las medidas del output en función de que se expresen en términos relacionados con los objetivos de la organización, de que hagan referencia a una actividad seguida por la organización -también se les llaman medidas de productividad-, o de que evalúen los aspectos sociales de la entidad, aunque en este caso pueden verse afectados por variables exógenas.

A diferencia de las organizaciones orientadas al beneficio, resulta complicado encontrar una medida única de logros y realizaciones de las entidades públicas puesto que sus metas son más difíciles de concretar.

Como ejemplo, podemos mencionar el tiempo medio de duración de una mediación, el número de procedimientos de control realizados por los organismos de seguridad, el número de llamadas atendidas en el servicio de atención al usuario.

Indicadores de outcomes: los indicadores de outcomes representan la contribución o impacto social de una Dirección, departamento,    programa o servicio público, en términos no monetarios. Se conocen también como indicadores de eficiencia social, ya que miden logros en el cumplimiento de los objetivos públicos, así como la percepción que tienen los ciudadanos de las mejoras de su calidad de vida, tras la implantación de un determinado programa. Por ello, estos indicadores se obtienen de los resultados de     estadísticas a encuestas que reflejan el incremento, objetivo o subjetivo en el bienestar social y la satisfacción personal de los destinatarios de la actividad pública, en términos de aumento de su percepción de seguridad, o de su atención al iniciar un trámite, etc.

Ejemplos de indicadores de outcomes son el índice de satisfacción de los ciudadanos, porcentaje de reincidentes, etc.

Indicadores presupuestarios y contables, de organización, sociales, de entorno de y impacto.

Indicadores presupuestarios y contables:
Partiendo del presupuesto de la entidad se obtiene una serie de ratios o indicadores. La revisión del presupuesto del sector público, permitirá elaborar una serie de ratios o indicadores mediante los cuales se analizarán partidas, proporciones e índices, que permitan visualizar, de forma sencilla, proporciones e índices que completarán la información obtenida del presupuesto.

Indicadores de Organización:
Para elaborar indicadores sobre la misma se analizará, en principio, el organigrama funcional, incluyendo los órganos de dirección, de ejecución, la administración y los órganos de control, delimitando la dependencia orgánica y las líneas de responsabilidad. Será preciso considerar, además, la normativa de la entidad, reglamentos y manuales internos de funcionamiento que encuadran la actividad de la organización delimitando funciones, obligaciones y derechos. La organización de una entidad pública variará en función de diversos parámetros como su actividad, dimensión, localización, carácter central o territorial, etc.

Indicadores sociales:
Son instrumentos que valorarán el impacto social de las actividades de la entidad, expresadas en unidades no monetarias. Pueden estar referidos a los usuarios de los servicios, Organizaciones no Gubernamentales y contribuyentes (compromiso de llamado a Audiencias Públicas, Programa de fortalecimiento y asistencia a ONG de escasos recursos, Consultas de trámites en la pagina Web, etc.), a los trabajadores (capacitación, rotación, cantidad de PC por empleado, condiciones de salubridad en los ambientes laborales, etc.)
       
Indicadores de entorno:
Los elementos constitutivos del entorno de un programa forman parte del medio exterior no controlado por éste. Aspectos demográficos como la evolución de la población, económicos como las variaciones en el precio de la energía, culturales como los cambios en las preferencias de los ciudadanos, medioambientales que pueden influir en programas de infraestructuras públicas, etc., pueden incidir de forma más o menos decisiva en los logros o resultados de un programa.

Indicadores de impacto:
Los efectos que la aplicación de un programa o política pública, o la actividad de una entidad provocan en la sociedad o en la economía, si son relevantes, deben ser conocidos por los usuarios de la información.

Ejemplos son los resultados de inscripciones registrales por cada área especializada o el número de Internos carcelarios que realizan labor productiva, etc.

Indicadores de economía, eficiencia y eficacia:
Los indicadores de economía detectarán si los recursos se han adquirido al menor costo y en el tiempo oportuno, así como en cuantía precisa y calidad deseada. En función de las características propias de cada entidad podrán establecerse indicadores respecto de los recursos utilizados que informarán sobre el grado de economía con que se utilizan aquéllos.

Se establecerán indicadores de economía para los distintos tipos de recursos: financieros, humanos y materiales (gastos de mantenimiento excesivos, material infrautilizado, tiempos de avería de equipos informáticos, sistemas abandonados u obsoletos, etc.). Resultará fundamental, desde el punto de vista de los recursos, la definición previa de las necesidades para evitar problemas de deseconomías.

Los indicadores de eficiencia:
Los indicadores de eficiencia tratarán de detectar si la transformación de recursos en bienes y servicios se realiza con un rendimiento adecuado o no. Para ello, debe cuestionarse esta relación tanto desde el punto de vista de los recursos, como de las operaciones y procedimientos realizados para la obtención de los bienes o servicios, como de los servicios proporcionados por la entidad, todo ello orientado a la medida y mejora del rendimiento de la entidad.

Los indicadores de eficacia:
Los indicadores de eficacia tratarán de medir el grado en que son alcanzados los objetivos de un programa, actividad u organización. En general, la eficacia suele ser la más difícil de medir, puesto que en las entidades públicas no siempre existen objetivos definidos y metas claras, en parte debido a las imprecisas demandas del público y ofertas políticas.

Tomando coma ejemplo el ámbito policial, el sentimiento de seguridad de los ciudadanos es un indicador de eficacia; el ratio de arrestos un indicador de eficacia el y costo real de un rescate un indicador de economía.

Metodología para la construcción de los indicadores

Toda propuesta de trabajo requiere del establecimiento de una metodología que ayude a sistematizar la tarea y que aporte los puntos claves para desarrollar con éxito los objetivos que se persiguen. Por este motivo, en este apartado analizamos la metodología necesaria para la construcción eficaz de una batería de indicadores.

Asimismo, el procedimiento debe alcanzar el máximo consenso entre todos los miembros de la organización y la terminología utilizada debe ser homogénea, comprensible y aceptada par todos. En otras palabras, la información que del sistema se derive no puede presentar ninguna confusión que lleve a interpretaciones equívocas entre los distintos niveles organizativas.

A efectos de definir y elaborar indicadores, deberán tenerse presente las siguientes premisas:

a) Los aspectos o materias a ser medidos a través del tiempo, deberán corresponderse en primer término, con las funciones sustantivas de la entidad esto es, con los resultados o acciones establecidas en las normas de creación u organización. Complementariamente, se incluirán indicadores relacionados con la administración de los recursos puestos a disposición de las Unidades Organizativas (humanos, físicos o financieros).

b) Deberá tenerse presente que los indicadores que se utilicen deberán ser perdurables en el tiempo, de manera de facilitar el análisis de la evolución, como así también que los métodos y calidad de la información para su obtención, deberán garantizar su confiabilidad y razonabilidad.

c) Para aquellos casos que sea factible, se deberá establecer el estándar o parámetro óptimo o deseable, el que deberá surgir de datos objetivos comprobables.

d) Los indicadores que se desarrollen deberán ser útiles tanto para el seguimiento de la gestión por parte de las autoridades y organismos de control cuanto para los propios responsables de producir resultados y de la toma de decisiones.

Para la elaboración de indicadores hace falta una reflexión profunda de la organización que dé lugar a la formulación de las siguientes preguntas:

¿Que se hace?
Con esta cuestión se pretende que la organización describa sus actividades principales. De ser posible, esta acción deberá llevarse a cabo con la ayuda de una matriz, lo que permitirá tenerlas inventariadas, con la descripción del resultado que se pretende a través de su ejecución.

¿Qué se desea medir?
A continuación debe realizarse la selección de aquellas actividades que se consideren prioritarias. Para ello se trata de establecer una relación pondera por ejemplo de 0 a 10 según el criterio que se establezca, a los efectos de poder determinar adecuadamente las prioridades para todas las actividades. En esta reflexión puede incluirse una columna en la que conste el porcentaje de tiempo dedicado por el personal de la organización a cada actividad dado que resulta recomendable centrarse en las tareas que consuman la mayor parte del esfuerzo de la matriz.

¿Quién utilizará la información?
Una vez descriptas y valoradas las actividades se deben seleccionar los destinatarios de 1a información, ya que los indicadores diferirán sustancialmente e función de quién los ha de utilizar.

En el caso de la estabilidad de la matriz, la información puede ser útil para los Jefes y el Equipo de Dirección. La información deberá presentarse en un modo más desagregado a medida que descendemos en la jerarquía organizativa.

¿Cada cuánto tiempo?
En esta fase de la reflexión debe precisarse la periodicidad con la que se desea obtener la información. Dependiendo del tipo de actividad y del destinatario de la información, los indicadores habrán de tener una u otra frecuencia temporal en cuanto a su presentación.

Nos puede interesar saber la estabilidad de la matriz por cuatrimestres, semestres, anual, o, incluso por ciclos electorales.

¿Contra qué se compara?
Finalmente, deben establecerse referentes respecto a su estructura, proceso o resultado, que pueden ser tanto internos a la organización, como externos, y que servirán para efectuar comparaciones.

La estabilidad de la matriz debe ser comparada con un organismo de tamaño e idiosincrasia similar.

En el proceso de formulación de los indicadores se identifican asimismo los factores-clave del éxito, que son las capacidades controlables por la organización en las que ésta debe sobresalir para alcanzar sus objetivos: capacidad de conseguir satisfacción de los usuarios, la capacidad para producir servicios de calidad, la capacidad para realizar entregas rápidas y fiables, y la capacidad para aprender.

A su vez, cabe remarcar que los indicadores se estructuran, en general, en torno a las cuatro perspectivas clave de una organización pública:

• Perspectiva de los usuarios.

• Perspectiva de los resultados económico-financieros.

• Perspectiva de los procesos internos.

• Perspectiva de los empleados.

Principales destinatarios y usuarios de los indicadores

En principio, el usuario de la información del desempeño, en todos sus ámbitos de las actuaciones públicas es cualquier persona que tenga interés en recibir dicho tipo de información.

Al respecto, dentro de las Administraciones Públicas, podemos considerar los siguientes grupos de usuarios:

Gerentes públicos, tanto en el ámbito político como en el ámbito directivo, para llevar a cabo su función de forma eficaz.

Órganos políticos externos a la Administración.

Ciudadanos y medios de comunicación, para poder ejercer con conocimiento de causa, los derechos que le corresponden.

Órganos técnicos de control, ya sean internos o externos que informan a los distintos destinatarios sobre él grado de fiabilidad de la información suministrada. Estos órganos pueden poner de manifiesto desviaciones o irregularidades.

Acreedores de la Administración, así como sus proveedores y demás entidades que se relacionan con ella.

Instituciones académicas y científicas dedicadas al estudio de la actividad financiera de la Administración o de la actividad económica general.

Organismos y organizaciones internacionales, interesados normalmente en conocer y comparar la evolución económica de los distintos países.

Los indicadores de gestión, como instrumento fundamental para la correcta toma de decisiones, han de servir tanto en el ámbito político como al nivel operativo de las organizaciones, por lo que parece razonable que la naturaleza de los indicadores utilizados difiera sustancialmente en función de quién sea su destinatario, la tipología de decisiones, y por tanto, las necesidades de información.

Así, y de acuerdo con las teorías generales de organización se pueden distinguir genéricamente entre los niveles: estratégico, intermedio y ejecutivo u operativo.

El vértice estratégico de la organización se ocupa de los objetivos superiores de la planificación a largo plazo, mientras que el nivel intermedio traduce éstos en objetivos a corto mediano y plazo, para que el nivel operativo se encargue de implementarlos.

Los indicadores de gestión, deben formar arte de un sistema global de información en la organización que permita materializar las tres actividades básicas de planificación y control:

• La planificación estratégica.

• El control de gestión.

• El control de las operaciones.

De acuerdo con los niveles de organización referenciados, estas actividades de planificación y control presentarían un correlato entre el nivel y la planificación estratégicas. Mientras que al nivel intermedio correspondería el control de gestión y al ejecutivo el control de operaciones.

Utilización de referentes: Benchmarking:

Todo indicador necesita un referente para tener significado, y éste tiene que ser consecuente con el indicador. Por ejemplo, cuando se comparan los indicadores obtenidos por determinado servicio será necesario que se comparen con los de otra ciudad o servicio que tengan condiciones socioeconómicas y demográficas similares.

Sin embargo, no siempre es posible conseguir un estándar teórico, por problemas en la disponibilidad, o por inexistencia del mismo. Por ello, se hace necesaria la introducción de técnicas de benchmarking (comparación de indicadores)

Hasta hace pocos años el benchmarking era una práctica circunscripta a un grupo selecto de organizaciones especialmente de origen norteamericano. En la actualidad, el benchmarking ha tenida una difusión que ha crecido exponencialmente. Entidades de todo tipo, empresas de todo tamaño, Universidades, etc., han recurrido a esta técnica coma una manera de enfrentar el entorno hostil, dinámico y competitivo de nuestros días.

La medición de la actuación en la gestión pública se realizaba con un gran esfuerzo, éste era aislado y obedecía a iniciativas individuales, es decir, no existía el compromiso por desarrollar un sistema integral de medición dentro de las organizaciones.

Podemos definir el benchmarking como un sistema integral de medición que permite el examen sistemático riguroso de los bienes, servicios procesos de trabajo que ofrecen las organizaciones, medidos con respecto a homólogos de organizaciones reconocidas como las mejores con el fin de producir cambios y mejoras en la organización.

Si bien es cierto que el benchmarking puede concebirse como "algo que puede ser usado coma estándar de comparación" no persigue sólo la comparación para la imitación, ya que esto puede ser peligroso o desventajoso para las instituciones públicas cuando se comparan con empresas multinacionales, sino que debe constituirse en una potente herramienta para la gestión pública.

Se trata, pues, de un proceso continuo y sistemático cuya finalidad es el establecimiento e identificación de las áreas de importancia (factores críticos de éxito) para comparar su propia eficiencia con la de aquellas empresas u organizaciones que representan lo que puede denominarse la "excelencia".

Se trata de comparar en el sentido más amplio posible, tomando modelos de referencia para fijar el rumbo y producir la suficiente tensión creativa dentro de la organización para poder superar el modelo existente, por lo que el benchmarking puede constituirse en una herramienta para la mejora continua, basándose en la observación de los más avanzados y para cerrar la brecha entre mi desempeño, y el de las instituciones más innovadoras.

Sistema de captación de datos

Un problema que puede plantearse, tras el diseño de indicadores, es el de la obtención de los datos. Dependiendo del tipo de indicador, variará la técnica de obtención de datos, que pueden ser recopilados a través de:

Técnicas métricas: Realizando cómputos y medidas.

Técnicas documentales: Revisando los soportes de información correspondientes.

Cuando las poblaciones sean lo suficientemente extensas como para que resulte poco operativo trabajar con ellas, es recomendable el muestreo estadístico.

Otros métodos de recopilación de datos especialmente útiles, a pesar de sus connotaciones subjetivas. Se trata de técnicas vivas, entrevistando (técnicas intensivas ), preguntando a individuos o grupos, mediante tests, encuestas, sondeos técnicas extensivas), etc.

En la práctica, la obtención de datos por cualquiera de los métodos anteriores puede presentar dificultades por razones diversas, como es el acceso a la información por parte de los encuestados, la ausencia de registros actualizados, la información denegada por su carácter confidencial, etc.

Si además la organización no tiene implantado un sistema informativo y de control adecuado, las dificultades para la obtención de datos serán mayores, sin analizar la posibilidad de fraudes intencionados que se pueden producir en las fases de acopio de y de tratamiento, cuestión frecuente cuando están en juego indicadores que amenazan a determinados grupos de interés.

En teoría sería altamente deseable conseguir una norma genérica para la captación de datos. Sin embargo, la práctica impide alcanzarlo o tener confianza en los resultados de sistemas tales como las encuestas. Los siguientes puntos aclaran esta afirmación:

Recogida de datos normativa: seguir al pie de la letra unos hipotéticos imperativos legales, no sería útil dado que la información aportada carecería de sentido para la construcción de indicadores específicos para una institución, ya que no se tendría en cuenta el qué se desea medir, y cada cuando es o oportuno obtener la información en función de las características propias de la actividad a evaluar.

Rango de métodos de investigación y consultoría: el ideal sería un conjunto de técnicas disponibles para la totalidad de los servicios de la organización.

Expectativas de los residentes: El efecto de las expectativas de los residentes de una jurisdicción, grupo social o país en su satisfacción no puede ser ignorado, especialmente si los resultados están siendo usados para construir una imagen de la evolución de la actuación a través del tiempo. En el caso de los servicios, es perfectamente posible que a pesar de estar mejorando en el tiempo, brinde medidas decrecientes de satisfacción. Esto se debe a que las expectativas sobre la calidad de un servicio deberían incrementarse a la par con las mejoras del servicio.

Encuesta del censo: el propósito de cada autoridad local para llevar a cabo una encuesta del censo de todos sus residentes no es práctica y se demuestra muy innecesaria.

Encuestas de muestreo: serían la única opción fiable desde un unto de vista objetivo para los gestores públicos, pero en la mayoría de los casos resulta muy costosa.

Limitaciones respecto a la utilización de indicadores

Cada indicador es una "bolsa" en la que se mezclan aspectos positivos y negativos, relacionados, principalmente, con los diferentes retos que sur gen en el momento que se desarrolla un sistema de evaluación del desempeño, o de la propia batería de indicadores.

Dichos retos o complicaciones se pueden resumir en un primer grupo de dificultades relacionadas con su metodología de construcción y las características inherentes a los mismos.

Pueden existir consecuencias negativas para el desempeño organizacional si se elige una gama aleatoria, y sin el debido análisis, de medidas del desempeño. En este sentido, debe tenerse en cuenta que los indicadores envían poderosas señales dentro de la 0rganización atento que cuando la carrera profesional y la reputación se miden a través de estándares de desempeño, los agentes, en este caso los empleados públicos, sin importar su nivel responderán ante el estímulo. En el caso de medir parámetros equivocados, la gente a menudo responderá actuando incorrectamente.

No solo tiene real importancia la significatividad o relevancia de los resultados en sí mismo, sino que también es precisa ubicarlos dentro del contexto global de la organización. En otras palabras, siempre que se mide un indicador, se debe tener en cuenta su impacto en otro momento o sector. El nivel de costo y esfuerzo para medir un y resultado y a su vez el nivel de costo y esfuerzo para conseguir dicho resultada debe ser razonable.

Por otro lado es preciso situar dicho resultado en comparación con el tiempo (un resultado de corto plazo puede no ser adecuado a mediano o largo plazo) En resumen ya sea que se trate de un impacto sectorial o temporal, es menester que a la hora de Ia confección del indicador, esto se tenga bien en cuenta.

Habitualmente los indicadores aportan información para periodos de tiempo anuales, sin embargo, tomar mediciones a tan corto lazo puede evitar ver la evolución verdadera del comportamiento de las variables su relación con los objetivos institucionales perseguidos.

Asimismo observando los periodos anuales por separado, se puede concluir, por ejemplo que el nivel de recaudaciones ha aumentados pero sólo es en el largo plazo, en períodos de quizás cinco años, es que demos obtener conclusiones significativas sobre tendencias, alcistas o decrecientes.

Una vez obtenidas los indicadores, lo primero que advertimos es que los datos relacionadas con los resultados por ejemplo, número de personas que responden a la convocatoria, impacto de las campañas en las actitudes de los ciudadanos, pueden no estar disponibles directamente en la organización.

Esto implica más tiempo y esfuerzo para recolectar los datos, que lo que implicaría en el caso de tratarse de indicadores de inputs, de actividades u outputs.

Por ejemplo, con el fin de sondear el impacto de la informatización de un Juzgado sobre las actitudes de los usuarios, podría ser necesario llevar a cabo encuestas, estudios de evaluación y estudios sobre población objetivo. El patrón general es que a medida que nos acercamos a los resultadas, nos tenemos que enfrentar a mayores costos y esfuerzo en la recopilación de datos que se precisan para los indicadores de desempeño. Para paliar tales efectos negativos, los podemos valorar en una escala de "alto" "medio" "bajo" así por ejemplo podemos calificar que es ideal:

• "Alta" significancia del indicador, con relación con los resultados perseguidos.

• "Baja" dificultad en la recopilación de datos.

• "Alto" nivel de control del programa sobre el fenómeno medido.

• "Bajo" riesgo de crear incentivos perversos.

• "Alto" cambio significativo sobre una base anual.

Por otro lado, otras dificultades surgen dentro de la organización al generarse ciertas resistencias, motivadas esencialmente por el miedo al cambio, el miedo a la mayor transparencia y el temor a un incremento de la conflictividad laboral, entre otros.

Alguna de las actitudes a adoptar por parte de la dirección en el momento de diseñar Ia estrategia pueden ser:

Disponer de un sistema contable y presupuestario adecuado: La contabilidad presupuestaria clásica no es suficiente, como mínimo se necesita un presupuesto estructurado en Io posible por objetivos. También se precisa tener conocimientos de los costos de los servicios prestados.

Fomentar la colaboración del personal afectado: Los sistemas de retribución flexibles, condicionados a resultados podrían ser un modelo a seguir.

Proporcionar los medios necesarios para el éxito de la implementación con la resolución de algunas posibles insatisfacciones del personal.

Crear grupos de mejoras en el marco de política de calidad.