| Autor: Dr. CP
y LE Aarón Gleizer (*) |
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Presidente de la
Comisión de Actuación Profesional en Cooperativas
y Otras Entidades sin Fines de Lucro |
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| El proyecto de
reforma parcial de la Ley de Cooperativas del Diputado Giubergia aumenta la duración
máxima del mandato de consejeros y síndicos y obstaculiza la eventual revocación de
estos mandatos. |
La Comisión de
Asuntos Cooperativos, Mutuales y ONGs de la Cámara de Diputados de la Nación está
considerando un Proyecto de reforma de la Ley Nº 20.337, presentado por el Diputado
Giubergia, que permitiría suprimir la renovación anual del consejo de administración,
exigiría mayoría especial de dos tercios de los asociados o delegados presentes en la
asamblea para remover a los consejeros o síndicos, y extendería a cuatro años la
duración máxima del mandato de ambos cargos.
El art. 1º del Proyecto propone agregar al art. 50 de la Ley Nº 20.337, un párrafo
según el cual “cuando en virtud de lo establecido en el presente artículo las
asambleas se constituyan con delegados elegidos por los asociados, los estatutos podrán
determinar que las asambleas ordinarias se realicen cada dos ejercicios, sin perjuicio que
anualmente el Consejo de Administración dé a conocer a los asociados el balance y la
memoria del ejercicio vencido”.
A su vez, el art. 2º propone modificar el art. 59 de la Ley Nº 20.337, exigiendo
mayoría de dos tercios de los asociados presentes en la asamblea para aprobar la
remoción de consejeros y síndicos. Se omite tener en cuenta que unos y otros son simples
mandatarios de los asociados, y que la pérdida de confianza por más de la mitad de
ellos, como lo exige la norma vigente, debe considerarse suficiente, no sólo desde el
punto de vista jurídico, sino también desde una elemental postura ética.
Por otra parte, la posibilidad de revocación ad-nutum es el correlato simétrico de la
reeligibilidad ilimitada de los consejeros, salvo previsión contraria del estatuto según
el art. 63 de la Ley Nº 20.337, y de los síndicos cuando lo autoriza el estatuto, según
el art. 76 del mismo cuerpo legal.
El art. 3º aumenta de tres a cuatro ejercicios la duración máxima del cargo de
consejeros, en tanto que el art. 4º propone lo mismo para los síndicos, previendo
además que serán reelegibles, salvo prohibición expresa del estatuto. Según el art. 76
de la ley vigente, los síndicos sólo son reelegibles si lo autoriza el estatuto.
Para encarar el análisis desde un punto de vista general, es oportuno recordar que el
Documento Final del Congreso Argentino de la Cooperación, en su edición 1983, sostenía
que “la experiencia recogida en los diez años de vigencia de la ley 20.337 y las
posibilidades que brinda el desarrollo de su hermenéutica y su flexibilidad, no tornan
aconsejable su reforma, sin perjuicio de lo cual resulta conveniente profundizar su
análisis y el desarrollo de los estudios respectivos, de los cuales juntamente con las
enseñanzas de la práctica cooperativa, irán surgiendo los elementos de juicio que en su
momento el movimiento cooperativo habrá de tomar en cuenta para protagonizar una posible
modificación” (1).
Por su parte, el Documento Final de la edición 1989 del mismo Congreso expresa al
respecto “el más decidido apoyo a la plena vigencia de la Ley 20.337, cuyos méritos
han sido puestos en evidencia a lo largo de más de tres lustros de aplicación, sin
advertirse motivos que justifiquen su modificación en el momento actual” (2).
De la lectura de ambos documentos se desprende la aspiración del Movimiento Cooperativo
de someter cualquier intento de reforma de la Ley Nº 20.337 a un debate orgánico y
participativo, que debería desarrollarse en el ámbito provisto por una nueva y muy
necesaria edición del Congreso Argentino de la Cooperación.
A todo evento, cabe tener en cuenta que el tema de la reforma de la Ley Nº 20.337 ni
siquiera aparece mencionado en un documento emitido en oportunidad del 40º aniversario de
la creación de la Confederación Cooperativa de la República Argentina (Cooperar) (3).
La Ley Nº 20.337 sufrió una primera modificación formal a través de la Ley de facto
Nº 22.816, que actualizó el monto de las multas previstas en el art. 101, inc. 2º,
dentro del régimen sancionatorio aplicable en caso de infracción a la ley o sus normas
reglamentarias.
Posteriormente, la estructura de la fiscalización pública fue modificada mediante el
Decreto “de necesidad y urgencia” PEN Nº 420/96, que unificó al Instituto
Nacional de Acción Cooperativa con el Instituto Nacional de Acción Mutual, dando
nacimiento al Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM). La estructura
institucional fue modificada nuevamente por el Decreto “de necesidad y urgencia”
PEN Nº 721/2000, que sustituyó aquella denominación por la de Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social (INAES), eliminando así la denominación cooperativa,
vigente ininterrumpidamente desde el Decreto PEN del 10 de febrero de 1927 (dictado dos
meses después de la sanción de la Ley Nº 11.388), que creó en la Dirección General de
Economía Rural y Estadística del Ministerio de Agricultura de la Nación, una sección
denominada “Registro, Inspección y Fomento de Cooperativas”, elevada luego a la
jerarquía de Dirección Nacional de Cooperativas, cuya existencia y funcionamiento se
prolongó desde entonces bajo diversas denominaciones y dependencias jurisdiccionales (4).
Durante el último decenio hubo otras dos reformas de la Ley Nº 20.337. En ambos casos
tuvieron por objeto derogar la prohibición de transformar a las cooperativas en entes de
otra naturaleza jurídica, prevista por el art. 6º de la ley. Se trata de la reforma
parcial de la Ley Nº 21.526 de Entidades Financieras, introducida mediante la Ley Nº
24.485 de 1995, que derogó aquella prohibición para las entidades financieras
cooperativas, con el nefasto resultado conocido; y del Decreto “de necesidad y
urgencia” PEN Nº 1300/98, que habilitó un procedimiento similar para las
cooperativas de seguros (5).
Por otra parte, se mantiene vivo el recuerdo de los arduos debates sostenidos en esa
época, cuando se propiciaba el ingreso de inversores capitalistas a las cooperativas,
tanto con alcance general (6) como para las cooperativas agrarias en particular (7).
El notorio efecto anticooperativo que en general deriva, tanto de las reformas sancionadas
como de los proyectos abortados, justifica la necesidad de obrar con extrema prudencia en
el tema; entre otras razones, por la inconveniencia de acometer reformas de alcance
general cuando se trata de afrontar problemas específicos.
Con estos antecedentes pasaremos a analizar el Proyecto de reforma del Diputado Giubergia.
En primer término, cabe señalar que el procedimiento instituido por el art. 50 de la Ley
Nº 20.337 ha recibido desde siempre fundadas críticas doctrinarias (8),
porque limita las facultades de los asociados (verdaderos dueños de la cooperativa), que
se reúnen en las asambleas de distrito al solo efecto de elegir delegados, cuyas
funciones no quedan sujetas a la recepción de instrucciones ni tampoco a la obligación
de rendir cuenta. Se otorga a así los delegados un verdadero “cheque en blanco”
que en el texto actual se extiende hasta la próxima asamblea y que el Proyecto comentado
procura extender más aún.
El Proyecto abre la posibilidad de establecer estatutariamente que las asambleas
ordinarias se realicen cada dos ejercicios, alegando que procura “evitar la
realización de complejas asambleas multitudinarias”, a cuyo efecto la ley vigente
“impone a las cooperativas convocar a sus asociados a elecciones anuales, lo que
implica campañas, impugnaciones, reclamos administrativos o judiciales, todo lo cual
demanda una atención permanente de parte de los Consejos de Administración, a veces en
detrimento de la atención de los otros asuntos propios de la actividad cooperativa”.
El Proyecto facilita el alejamiento entre la base social y los mandatarios, al afirmar que
“la sustancia fundamental del cooperativismo, la democracia, no requiere de
elecciones anuales para ser conservada, ni se da en otros ámbitos institucionales de la
sociedad. En rigor, tal frecuencia en los procesos electorales no aparece como totalmente
positiva y de hecho ha sido evitada en todas las normas que organizan entes públicos o
sociales, donde desde la ley o desde los estatutos se adoptan términos que evitan esa
excesiva periodicidad”.
Nosotros entendemos que la práctica social de los cooperadores supo mantener el
funcionamiento democrático, aún en condiciones muy oscuras para las instituciones del
país. Parece más sensato trasladar el ejemplo de la democracia cooperativa hacia las
instituciones políticas, sacudidas hoy por la frase “que se vayan todos”, y no
a la inversa.
En síntesis, pensamos que el Proyecto de reforma presentado por el Diputado Giubergia
tiende a ensanchar la brecha entre los cooperadores-asociados y los mandatarios encargados
de asumir la gestión de las entidades, en las cooperativas que por contar con más de
cinco mil asociados, aplican el procedimiento de “democracia indirecta”
establecido por el art. 50 de la Ley Nº 20.337. Una dilatada experiencia nacional e
internacional demuestra que los problemas de las cooperativas, cualesquiera fueran su
magnitud y gravedad, sólo pueden ser asumidos y resueltos por el consejo de
administración cuando existe un sistema de consulta y participación fluida y permanente
con la base social que le dio su mandato.
Así, por ejemplo, el movimiento cooperativo de crédito nucleado en torno del IMFC pudo
resistir la agresión consumada en 1966, mediante la convocatoria y participación del
conjunto de asociados, acumulando experiencias que le permitirían luego soportar ataques
recurrentes y situaciones complicadas, hasta llegar a la reciente indisponibilidad de los
depósitos bancarios (9) (10). El Proyecto Giubergia marcha en dirección contraria, y
por ello pensamos que encontrará fundadas resistencias en el seno del Movimiento
Cooperativo. |
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Bibliografía
(1) Cfr. “Documento Final", Congreso Argentino de la
Cooperación (1983), Ed. Consejo Intercooperativo Argentino, Bs. Aires, 1983.
(2) Cfr. “Documento Final”, Congreso Argentino de la Cooperación (1989),
Ed. Consejo Intercooperativo Argentino, Bs. Aires, 1989.
(3) Cfr. “El cooperativismo hoy. Bases para una política de Estado”, ed.
Confederación Cooperativa de la República Argentina (Cooperar), Bs. Aires, 2002.
(4) Cfr. ALTHAUS, Alfredo A., “Tratado de Derecho Cooperativo”, Zeus
editora, Rosario, 1974., pág. 584.
(5) Cfr. GLEIZER, Aarón, “La cooperación en los albores del tercer milenio.
Diagnóstico y propuestas”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº
131/2001, pág. 107.
(6) Cfr. GLEIZER, Aarón, “Proyecto de reforma de la Ley Nº
20.337”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 106/1997, pág. 223.
(7) Cfr. GLEIZER, Aarón, “Proyecto de Ley de Cooperativas
Agropecuarias”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 124/2000, pág. 105.
(8) Cfr. ALTHAUS, op. cit., pág 395.
(9) Cfr. GLEIZER, Aarón, “La banca cooperativa argentina. Trayectoria y
perspectivas”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 101/1996, pág. 405.
(10) Cfr. GLEIZER, Aarón, “Por una salida solidaria de la crisis
financiera”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 143/2002, pág. 474.(*) Publicado en Revista del Instituto
de la Cooperación, Nº 149/2003, pág. 432.
(**) Contador Público. Licenciado en Economía. Asesor Normativo IMFC. Presidente
de la Comisión de Actuación Profesional en Cooperativas y Otras Entidades sin fines de
lucro (CPCECABA). |
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