• Nuevas trabas al Comercio Exterior, en abierta colisión con la Causa Nacional a favor de la exportación

• La desaparición del Seguro de Caución, que garantiza al sistema aduanero el 95% de las obligaciones fiscales de las que resulta acreedor.

• Las empresas financieramente más débiles quedan fuera del sistema de garantías.

• Desfinanciamiento para la producción.

• Cierre de Empresas que operan en Comercio Exterior

• Aumento de los Costos de operación para todas las empresas, tengan o no actividades de Comercio Exterior y Perdida General de Competitividad

• Disminución de la recaudación fiscal y mayor dificultad para cumplir las metas presupuestarias comprometidas con el FMI y otros Organismos multilaterales de Crédito.

Análisis
AFIP dentro de esta resolución incluye una serie de garantías, que analizaremos más adelante, entre éllas, para la materia aduanera, el Seguro de Caución, sobre las que realiza una serie de regulaciones y estipulaciones que de hecho estarían violentando Leyes Nacionales, aunque no es objeto del presente trabajo un análisis desde el punto de vista legal. Regula el cupo para el seguro de caución cambiando el modo seguido hasta ahora. De un cupo por “contribuyente – aseguradora” a un cupo por “aseguradora”, pero sin producir un cambio en cálculo que determina dicho cupo. La norma modifica la Resolución 16/98 DGA sustituyendo el Cupo de la aseguradora al modificar la expresión: ...cupo de operación por contratante por la expresión cupo de operación por cada compañía aseguradora (Ver Art. 38 inciso c Resolución 1469/ 2003). Esto significa que a partir de esta resolución una aseguradora solo podrá mantener garantías vigentes entre todos sus clientes por un monto igual al que antes podía para un solo cliente. Evidentemente es un error, posiblemente debido al desconocimiento de la técnica del seguro, que es la que aplican las aseguradoras para emitir este tipo de garantías.

Establecer un cupo límite a las aseguradoras para emitir seguros sobre bases ajenas a la técnica aseguradora, es aplicar una teoría acerca del limite de capacidad de una aseguradora para afrontar riesgos asegurables. La teoría de AFIP sobre el límite de capacidad de una aseguradora para emitir seguros, es que dicho limite es un monto máximo de la suma de todos los riesgos asumidos; que sea igual al límite máximo de su contrato de reaseguro por cada uno de esos riesgos o un sexto de su posición de disponibilidad financiera neta.

Para ejemplificar la situación digamos que si un asegurador posee un contrato automático para Responsabilidad Civil automotores de $100.000 por vehículo, la AFIP solamente facultaría a emitir una sola póliza y no un ilimitado número de pólizas de $100.000, siempre y cuando el superávit en su posición financiera sea mayor a $600.000

Si esto fuera así, el país necesitaría casi tantas aseguradoras como asegurados existen, es decir una aseguradora por cada asegurado. Resulta indudable que la teoría de la AFIP se aparta de la técnica bajo la cual se emiten los seguros y los reaseguros

La técnica del seguro esta basada en el cálculo de probabilidades y desde hace ya varios siglos se ha aplicado con efectividad. Se inscribe dicha técnica en la denominada “Ley de los Grandes Números”, a contrario de lo teorizado por AFIP. La capacidad de una Aseguradora reside en la atomización del riesgo, cubriendo riesgos de características similares. Justamente la función primordial del contrato de reaseguros consiste en estandarizar los riesgos protegiendo a la aseguradora y a través de ella a los asegurados, de los desvíos a ese standard que pudieran existir y reducir el efectivo riesgo por el cual una aseguradora debe responder, a la retención decidida por la aseguradora. El reaseguro opera riesgo a riesgo, asociando riesgo a un monto por cada Tomador, y no como un prestamista de última instancia cuando la liquidez de la aseguradora se agota.

Por estas razones el cálculo correcto del cupo no debe ser por “aseguradora”, sino por “contratante (riesgo en el caso del seguro de caución) – aseguradora” y su límite debe ser el límite máximo por contratante del contrato automático de reaseguros (ampliable caso a caso vía reaseguros facultativos), considerando un indefinido número de tomadores, siempre y cuando la retención de la aseguradora sea correcta de acuerdo a las normas de Superintendencia de Seguros de la Nación.

Las garantías de seguros de caución aduaneros vigentes en la actualidad, bajo el correcto procedimiento de considerar cupos por “tomador-aseguradora”, que regía la situación previo a la emisión de la RG que estamos analizando, representa más de 20 veces el tope máximo que establece la RG 1469 con la modificación a la Res DGA 16/98. Consecuencia directa de esto resulta que a partir del 1° de agosto ninguna de estas aseguradoras podrá emitir una nueva garantía hasta que dicho stock no se ajuste al nuevo límite otorgado, lo cual, estimando la rotación de vigencia de las coberturas, resultaría en aproximadamente 36 meses. Esto producirá que no se generen nuevas primas, los reaseguradores no podrán mantener los contratos vigentes y, consecuentemente, habrá una nueva baja del cupo asignado por la Resolución.

Es decir, no se trata de una mera limitación a las aseguradoras sino de la lisa y llana desaparición del seguro de caución como garantía aduanera. Como efecto no deseado por la AFIP al aplicar la presente resolución se producirá la desaparición de nuevas primas, lo que dificultara a las aseguradoras hacer frente a las obligaciones asumidas y a AFIP el cobro de los siniestros que se produzcan, contrariamente a lo esperado por esta entidad. Se advierte aquí una clara contradicción entre los declarados objetivos de la Resolución y los medios por los cuales se intenta alcanzarlos.

Sin embargo, no es únicamente el seguro de caución el que se ve afectado por esta nueva Resolución. La Resolución aplica a las garantías sustitutivas del Seguro, y permítaseme llamarlas de este modo dada la ya mencionada situación de que el 95 % de las Garantías Aduaneras se tramita hoy bajo el Seguro de Caución nuevas regulaciones que afectan su operatividad y la real funcionalidad como elementos de Garantía.

Modifica el alcance e intensidad del aval bancario, estableciendo la afectación del mismo sin poner como recaudo el aviso al avalista de la mora del contribuyente avalado y establece su tramitación como ejecución fiscal. (Art. 92 Ley 11.683), al tiempo que exige, contrariamente a lo estipulado por las regulaciones del BCRA que la vigencia sea abierta, es decir, hasta la total extinción de las obligaciones que pretende garantizar. Las instituciones bancarias, obligadas a dar a los avales igual tratamiento que a los créditos, dudosamente estén dispuestos a otorgarlos, excepto contra cash collaterals.

Incluye asimismo la Resolución, dentro del nuevo menú, avales de las Sociedades de Garantías Recíprocas (SGRs), institución de garantía creada con fines distintos a los de garantizar este tipo de operaciones por lo cual no está en condiciones de proveer un inmediato reemplazo de garantías a los contribuyentes, además de requerir un obligatorio “affeto societatis” para gozar de dichos servicios de garantía.

Regula sobre los seguros de caución, aplicando criterios tan erróneos lo hacen desparecer.

La eliminación del seguro de caución aduanero determina una caída en la oferta disponible del menú del sistema profesional de garantías que se estima en $8.000 M. No existe en la actualidad capacidad del sistema financiero para atender esa demanda emergente, máxime teniendo en cuenta la particular situación que le acarrea la devolución de depósitos retenidos por el Corralón. Debido a esto no podrá sustituir al seguro de caución otorgando nuevas garantías por medio del aval bancario, en el supuesto que los bancos estuvieran dispuestos a otorgarlos de acuerdo a la nueva norma.
Tampoco los avales de las SGRs resultan aptos, ni en operatividad ni en volumen (capacidad) para suplantar al seguro de caución.

En síntesis, una demanda estable o incluso se topará con una reducida oferta para satisfacerla.. Esto nos planta frente a tres facetas de un mismo escenario:

• Suba de los precios de las garantías.
• Posibilidades de ampliación del sistema
• Las empresas más débiles quedan excluidas del sistema de garantías

Es posible que los tres efectos se den simultáneamente dependiendo de las decisiones de los operadores.

Suba de los precios de las garantías en el mercado
La elaboración de la conducta de los precios de las garantías, planteado un escenario de estabilidad o incremento de la demanda ante una oferta inelástica a la suba, necesariamente terminará redundando en que incremento de los precios que las opciones que la resolución establece como aceptables. Aquellas entidades que otorguen instrumentos de Garantía verán sobrepasada su capacidad de atender esta nueva demanda agregada en términos proporcionales. Esto necesariamente llevará a establecer elevados requisitos para acceder a las coberturas, tanto en términos de calificación patrimonial y financiera como en incremento del precio del producto.

Va de suyo que se producirá un incremento del costo que actualmente deben asumir los operadores de comercio exterior al contratar los diversos tipos de garantías, redundando en una perdida de competitividad, originada, justamente, en el incremento de los costos.

Posibilidades de ampliación de la capacidad del sistema
Siendo la situación planteada, estabilidad o crecimiento de la demanda frente a una reducción por concentración de la oferta y los instrumentos que esta puede emitir, resulta posible prever que dicha oferta resultará ampliada, siempre dentro de las limitaciones que las regulaciones legales propias de cada una de las actividades de los otros garantes profesionales.
Sin embargo, cabe analizar, teniendo en cuenta lo que ya mencionamos, cual es la real capacidad del resto del sistema de absorber la oferta que la desparecida actividad de los seguros de caución aduaneros deja de atender.
Entre los dos elementos previstos como sustitutivos de los seguros de caución, SGR o Avales Bancarios, cada uno de ellos se caracteriza por tener una serie de particularidades que hacen dificultoso el crecimiento de la oferta.

Vía SGRs
Las SGR, según la ley 24.467 y 25.300 fueron creadas para promover el crédito productivo, al punto que la propia Ley instruye al BCRA a establecer normas para que los Bancos acepten los avales emitidos por las SGRs como respaldatorios de créditos productivos. Además tiene limitaciones cuantitativas en las garantías que puede otorgar, tanto en lo referente al total de capacidad garantizable respecto de un único acreedor (25 % del total de la capacidad de una SGR) como en el máximo de garantías que cada uno de los socios partícipes puede emitir (5 % del total de garantías otorgadas por el fondo de la SGR).

Para que estas sociedades puedan absorber totalmente una demanda agregada de $8.000 M sería necesaria una inversión de capital de $32.000 M debido al límite impuesto por ley, de no otorgar mas del 25% de su capacidad al mismo acreedor. Como además el socio protector esta excluido y los socios protegidos tienen un límite máximo del 5% cada uno, estas sociedades sólo pueden otorgar garantías a PyMes en forma restringida. Esto impide la participación de grandes operadores en Comercio Exterior. Como efecto nocivo a los intereses del Estado Nacional dicha inversión saldría directamente del Impuesto a las Ganancias, lo que equivaldría más de 4 (cuatro) años de recaudación fiscal, ya que dichas sociedades pueden computar como deducción el 100% del capital aportado y gozan de la franquicia de exención de todo tributo nacional que su operación genere. (Fuente-Secretaría de Ingresos Públicos).

Vía bancos
Para que el sistema bancario pueda absorber la demanda agregada debería captar depósitos nuevos por $8-MM más los encajes bancarios correspondientes, lo que da aproximadamente $9.5-MM, siendo el total de los depósitos (según BCRA) a febrero de 2003 la suma de $11,2-MM. Esto significa en forma práctica que el sistema deberá duplicar sus depósitos.

Hay que destacar que las normas sobre Capitales Mínimos exigidos a las instituciones financieras por el BCRA equiparan las fianzas o avales a los préstamos financieros a empresas (Comunicaciones BCRA “A” 3161 y 3171 y modificatorias, puntos 3.1 y 7). Esta demanda sobre el sistema financiero sumada a la necesidad de retener los depósitos dada la inminente salida del Corralón conducirá a una suba de la tasa pasiva y su inmediato correlato en la tasa activa, es decir, en la tasa de interés que deberá pagar cualquier empresa para obtener recursos financieros del sistema, repercutiendo en la inflación de precios internos, en la disminución del consumo y desalentando la inversión, desmejoramiento del tipo de cambio real y desacelerando el avance de la economía, es decir, una pérdida general de competitividad para TODA LA ECONOMIA NACIONAL.

Para las empresas el conseguir este tipo de garantías representa la necesidad de afrontar una “barrera” tal como lo es en el presente el acceso al crédito del sistema financiero. Como resulta evidente, aquellas emprendedoras que estén iniciando o promoviendo sus actividades de comercio exterior serán aquellas más expuestas a la falta de este tipo de garantía, lo que nos conduce al siguiente punto.

Las empresas financieramente más débiles quedan fuera del sistema
De todo lo expuesto hasta aquí se desprende que un gran número de empresas no podrá acceder a las garantías remanentes del sistema.

Principalmente porque al esfuerzo de abrir mercados externos, invertir en bienes de capital, importar insumos para elaborar y agregar valor a bienes que posteriormente se exporten, se le sumará el costo creciente de estar obligado a recurrir al sistema financiero para obtener garantías, afectándoles su cartera crediticia, justamente en el momento en que más requiera de crédito para el desarrollo de su operación. Esto significa que las empresas deberán aplicar sus cupos de crédito no sólo al financiamiento productivo sino también a las garantías necesarias para las operaciones aduaneras. Ya sea para conseguir avales bancarios, para aportar a las SGRs o para depositar dichas garantías en efectivo.

Hoy ya existen cantidad de empresas con mercados externos que tienen dificultades para acceder a la prefinanciación de sus exportaciones y algunas de ellas utilizan el seguro de caución como garantía para conseguir anticipos de sus clientes del exterior. A estas empresas se les complicará aun más su situación ya que no accederán al sistema de garantías aduaneras. Además al provocar una caída de aproximadamente el 40% de las primas del mercado de seguros de caución, las aseguradoras no podrán apoyarlas con las garantías para los anticipos de sus clientes que deberán ser más voluminosos que los solicitados hasta ahora.

Debido a esto muchas empresas deberán abandonar sus mercados externos o sus proveedores externos cerrando sus departamentos de comercio exterior o toda la empresa. La garantía que se pretende hacer desaparecer, -el seguro de caución-, brinda apoyo a todas las empresas sin afectar sus cupos crediticios en el sistema financiero. Además al calzar sus operaciones a las primas globales obtenidas del mercado y a los reaseguros obtenidos en el mercado internacional, no necesita medir exclusivamente sus capacidades financieras, bastando para su selección que demostraran poseer una conducta recta y previsible, poseyeran las capacidades técnicas para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales o aduaneras. Por lo que en vez de excluir del sistema a operadores en virtud de mediciones de coeficientes financieros, los amparaba permitiendo el desarrollo de negocios, su crecimiento e incluso el nacimiento de nuevos emprendimientos, sin afectar su capacidad financiera cuando más necesitan de fondos para poder cumplir con las obligaciones amparadas en las garantías. Estas son las razones por las cuales el seguro de caución representa el 95% de las garantías aduaneras.

Esta técnica para el otorgamiento de garantías no puede ser puesta en práctica por los avales bancarios ya que estos se manejan con normas iguales a las aplicadas para el otorgamiento de créditos, para lo cual deben analizar sólo situaciones patrimoniales y asignar cupos estrictos de límites crediticios.

Por el contrario el seguro se maneja con volúmenes ilimitados de casos, en donde de producirse la afectación de la garantía, ésta estará cubierta vía tasa de prima, por la contribución mutual del resto de casos similares y en donde los desvíos están homogeneizados por el reaseguro.

Efectos Macroeconómicos
Uno de los efectos más directos y previsibles de la encubierta eliminación del contrato de seguro de caución es la retracción de las operaciones de comercio exterior.

Sólo podrán continuar operando en el mercado aquellos operadores que puedan afrontar los costos agregados que se generen por tener que recurrir al sistema financiero vía la obtención de avales y tengan excedentes en sus cupos de crédito o los que desistan de sus derechos de diferir o evitar por completo el pago de tasas e impuestos nacionalizando bienes no destinados al consumo interior cargando a sus precios los costos financieros implícitos y deteriorando su competitividad.

El operador que no obtenga las garantías a sus operaciones de comercio exterior tendrá que reconvertirse hacia el comercio interior o cerrar sus puertas, estas oportunidades que no se toman implican la condena a no poder emprender el camino hacia el crecimiento y a agravar la desocupación que hoy afecta en un grado nunca visto al pueblo argentino, con un posible incremento de la conflictividad social.

El menor nivel de actividad genera un freno de efecto multiplicador con la consiguiente caída de los ingresos tributarios y el consecuente perjuicio a todos los contribuyentes que aun logren permanecer entre la población económicamente activa, sin poder agregar mucho más que planes de subsistencia sobre los expulsados por el sistema
Se producirá una caída en la recaudación fiscal de amplias proporciones, ya sea por recaudaciones de DGA propiamente dichas, como por los impuestos relacionados (Regímenes de Retención de IVA, Ganancias, Retenciones a las Exportaciones, etc.)
Esto implicará una mayor dificultad para cumplir las metas presupuestarias comprometidas con el FMI y otros Organismos Multilaterales de Crédito.

Perdida de Competitividad - Conclusión
Como conclusión la Resolución dictada fuera de la competencia propia de la AFIP al regular sobre cuestiones reservadas exclusivamente a la Superintendencia de Seguros de la Nación (teoría y técnica del seguro) no logra el efecto buscado de resguardar las acreencias, reales o contingentes, de DGA y DGI, salvo que los pretenda defender reduciéndolos a su más mínima expresión provocada por la falta de actividad de los contribuyentes y aportantes al sistema.

Para nosotros es evidente el efecto sobre la actividad de los agentes del comercio exterior que pierden un instituto desconocido por los funcionarios, el cual durante más de 30 años ha permitido el desarrollo de negocios y ha calificado a los operadores, y cuando se ha equivocado en la emisión de garantías afrontó los pagos de las indemnizaciones debidas al asegurado.

Pretender mantener la teoría de AFIP en la determinación de los cupos a las Aseguradoras es imponer la ignorancia y el desconocimiento de una actividad que ya cuenta con 600 años de funcionamiento y perder un instituto de colaboración al desarrollo de la industria y el comercio es imponer a todo el pueblo de la Nación a condiciones desventajosas frente a un concierto de naciones conscientes de que el progreso está en la generación de ingresos genuinos a través de la exportación de bienes y servicios y con una normativa que resulta facilitadora de tales fines.

Soluciones Propuestas
A fin de evitar los muy perniciosos efectos sobre la operatividad del comercio exterior que plantea la RG 1469/2003, resulta imperioso que la AFIP entienda la naturaleza y condiciones propias de cada uno de los elementos con los que intenta garantizar sus acreencias, para lo cual es menester que se dicte una nueva normativa que subsane los efectos negativos de la resolución bajo análisis.

Para ello sería necesario considerar, entre otros, los siguientes elementos:

• Análisis de la capacidad de cada uno de los elementos que se plantean como garantías (ya sean garantías en efectivo, seguros de caución, avales bancarios o avales de SGRs) para otorgar coberturas sobre las acreencias del Fisco.

• Fijar cupos para los seguros de caución en base a las técnicas de seguros adecuadas y las normas de la Superintendencia de Seguros de la Nación.
Ver Estudio sobre Capacidad de las Aseguradoras (zip, 10Kb) y Propuesta de Cambio a la RG AFIP 1469/2003 (zip, 12Kb)

• Fijar cupos para los avales bancarios, que tengan relación con la Responsabilidad Patrimonial Computable de la institución que los emite y las normativas del BCRA, al mismo tiempo que establecer normas específicas de seguimiento para ese cupo.
Ver Propuesta de Cambio a la RG AFIP 1469/2003 (zip, 12Kb)

• Fijar cupos y normas operativas específicas para las Sociedades de Garantía Recíproca, cuya Autoridad de Contralor para operaciones no relacionadas con la actividad bancaria es la Inspección General de Justicia, que ejerce un control meramente formal.
Ver Propuesta de Cambio a la RG AFIP 1469/2003 (zip, 12Kb)

• Transparencia y corrección en la determinación de las obligaciones tributarias emergentes de la actividad aduanera, que resulten objeto de garantía por cualquiera de los medios previstos en la Resolución General. Es absolutamente preciso que el prestador de cualquiera de las garantías que se operen conozca con exactitud cual es el límite cuantitativo de sus obligaciones, de modo de poder fijar las tasas técnicas que permitan cubrir adecuadamente los riesgos.

• Estudios tendientes a perfeccionar el control sobre los instrumentos, evitando así que se vulneren indebidamente las capacidades del Fisco de defender sus acreencias, lo que hasta al presente ha ocurrido por una serie de motivos que bien.

• Mejorar los sistemas de información mutua entre la AFIP y las aseguradoras.

En síntesis, la adecuada solución del problema planteado, contemplando tanto los intereses del Fisco como los de los contribuyentes y los prestadores del Sistema, estará centrada en la correcta aplicación de las normas que cada tipo de garantía debe cumplir, especialmente desde las especiales características técnicas que cada uno de ellos tenga, los que se desarrollan en extenso a través de los vínculos incluidos más arriba.