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Los instrumentos de política industrial disponibles para un
país están dados por la concepción particular del rol del Estado en la economía, la
disponibilidad de recursos, la geografía económica mundial y las reglas del sistema
internacional de comercio.
Sobre este último punto, la Organización Mundial del Comercio (OMC)
establece un conjunto de reglas que da forma a las políticas comerciales de sus Miembros,
al limitar el uso de ciertas herramientas que podrían ser utilizadas por los Estados para
promover su desarrollo industrial. Los acuerdos sobre diversas medidas anulan la
posibilidad de utilizar políticas que otros países emplearon para su industrialización
antes de que fueran reglamentadas a nivel internacional.
La liberalización comercial era uno de los puntos fundamentales del conjunto de
prescripciones de política bautizado como ¨Consenso de Washington¨. El pobre desempeño
económico de los países que siguieron estas recetas trajo como consecuencia un
cuestionamiento a sus fundamentos y una revisión del rol del Estado en
la economía, en el marco de las nuevas realidades del mundo y de las estrategias
disponibles para el logro del desarrollo económico. En ese contexto, cabe preguntarse si
el actual sistema multilateral de comercio es funcional a los objetivos de desarrollo de
los países en desarrollo frente a un nuevo paradigma sobre el rol del Estado en el
contexto de las nuevas estrategias de desarrollo y el actual hincapié en el desarrollo
social.
La visión estructuralista desconfía de los mercados libres como
conductores de la competitividad dinámica y considera que los gobiernos deben intervenir
de manera efectiva para impulsar o permitir el cambio estructural. Ese cambio estructural
permitirá alterar la trayectoria de las economías desde un estancamiento o una
divergencia con las economías industrializadas hacia una trayectoria de crecimiento.
Quienes defienden esta corriente de pensamiento afirman que existen fallas de mercado que
pueden limitar el proceso de desarrollo.
El enfoque neoliberal indica que la mejor estrategia para todos los
países en todas las situaciones es liberalizar, y no hacer mucho más. La integración
plena en la economía internacional favorecerá la asignación de recursos de acuerdo al
libre mercado, lo que resultará en la realización de las ventajas comparativas
naturales. La intervención gubernamental sólo reducirá el bienestar, por lo cual el
único rol legítimo para el Estado es asegurar un ambiente macroeconómico estable, una
economía abierta y proveer bienes públicos tales como justicia, educación, salud e
infraestructura.
A pesar de esta clasificación, raramente estas visiones se presentan en sus versiones
extremas o ¨puras¨. Por el contrario, la mayor parte de los autores coinciden en darle
un rol al Estado, aunque difieren en el grado y el ámbito de intervención estatal. Al
mismo tiempo, neoliberales y estructuralistas coinciden en que la evolución de las reglas
comerciales internacionales ha afectado la capacidad de los gobiernos de emplear algunos
instrumentos como parte de sus políticas para el desarrollo industrial.
Conclusiones
Las normas del sistema de comercio internacional, plasmadas en los acuerdos de la
Organización Mundial de Comercio, son parte del contexto que debe considerar cualquier
política de desarrollo industrial. Este conjunto normativo interactúa con una geografía
económica caracterizada por redes internacionales de suministro, el control de la
distribución por parte de un número limitado de actores y el surgimiento de China como
potencia industrial con una disponibilidad hasta el momento ilimitada de mano de obra. Son
también parte de ese contexto la situación particular de cada país, dada tanto por la
percepción del rol del Estado en la economía como por la disponibilidad de recursos para
llevar a cabo una determinada política industrial.
Los países en un nivel de desarrollo medio requieren ampliar su rango de ventajas
comparativas si aspiran a modificar su pauta de crecimiento económico. Para ello, se
requiere la acción del Estado para corregir fallas de información y de coordinación que
impiden o retrasan el descubrimiento de nuevas ventajas comparativas. Más allá de
medidas intervencionistas de emergencia que se apliquen por situaciones críticas
coyunturales, al hablar de política industrial debe pensarse en acciones que no apunten
simplemente a congelar un determinado nivel de protección de industrias poco dinámicas,
sino a crear nuevas industrias que puedan prescindir de esa protección en el futuro.
Sin duda alguna, las actuales normas del comercio internacional impiden el uso de varios
instrumentos tradicionales de política industrial. Los acuerdos sobre las medidas en
materia de inversiones y aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el
comercio, el acuerdo sobre servicios, el acuerdo sobre subvenciones y los compromisos
arancelarios surgidos de la Ronda Uruguay limitan las medidas disponibles para hacer
política industrial. Paradójicamente, por ese mismo motivo esas normas pueden servir
para dar un nuevo enfoque a las políticas industriales que permita evitar errores del
pasado. Estas restricciones normativas obligan a los Estados a buscar una política
industrial más inteligente, que aproveche los espacios disponibles y que se dirija a
sectores con alto valor social en términos de creación de capacidades tecnológicas y
dinamismo industrial.
Los gobiernos deben favorecer el desarrollo económico y social de sus países. Para ello,
deben intervenir para moldear un ambiente económico apropiado para esos objetivos. La
política industrial es una de las herramientas disponibles para ello. En esa tarea,
gobierno y sector privado deben descubrir dónde estarán las ventajas competitivas en el
futuro, y cómo pueden aprovecharlas utilizando las herramientas de política que tengan a
su disposición. Esto requiere una gran capacidad burocrática para 1) identificar las
áreas de mayor retorno social; 2) lograr una relación Estado-sector privado equilibrada;
3) identificar y mantener el acceso a los instrumentos disponibles, y 4) ampliar los
espacios de trato especial y diferenciado en los acuerdos comerciales internacionales.
(1) Extracto del artículo de Roberto Bosch, publicado en ¨Revista del
CEI. Comercio Exterior e Integración¨, Nº 14, Centro de Economía Internacional (CEI),
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Buenos Aires, abril
de 2009. |
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