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Publicaciones - Universo Económico

UE Nº 66 - Febrero 2003
La nueva ley de coparticipación debería haber entrado en vigencia en 1996
La reforma fiscal
"Durante la última década, la Argentina ha mostrado una constante pero desorganizada mutación en su relación fiscal-federal." La reforma del Régimen de Coparticipación es compleja, pero el autor de este artículo advierte que "sólo con esfuerzo, capacidad y la transformación de intereses enfrentados en objetivos comunes se pueden resolver las cuestiones de Estado, y sin duda que determinar una solución fiscal al federalismo argentino también es resolverlas".
Autor: Dr. L. E. Pedro I. Velasco
Integrante de la Comisión de Estudios sobre Finanzas Públicas

 

En la Carta Magna reformada en 1994, los constituyentes instaron a la sanción de una ley de coparticipación antes de la finalización del año 1996, y, en consecuencia, desde entonces se viene posponiendo su cumplimiento.

Este hecho no puede sino invitar a reflexionar acerca de cuáles pueden ser las causas que llevaron a que no se pudiera llegar a un acuerdo para la sanción de esta ley-convenio.

Sin embargo, a poco que se emprenda el razonamiento sistemático de las cuestiones que política, económica, financiera y técnicamente comprende la elaboración del nuevo régimen, agregando a la vez la experiencia de la "idiosincrasia argentina" en la resolución de temas estructurales, se comienza a comprender la magnitud de la discusión y lo difícil de su solución.


El federalismo y la coparticipación


La Constitución de 1853 no sólo consagró al federalismo en el mismo nivel que los conceptos de república y representatividad, estableciendo la existencia de tres niveles de gobierno, sino que además determinó la forma en que éstos podrían financiarse.


Así, en el plano tributario, confirió a la Nación la potestad única y no compartida de establecer la imposición sobre el comercio exterior; la de sancionar impuestos directos por tiempo determinado y en circunstancias de excepción, y la de establecer impuestos indirectos en concurrencia con las provincias. Paralelamente prohibió a estas últimas imponer gravámenes aduaneros, reservándoles la capacidad de fijar gravámenes indirectos en concurrencia con la facultad nacional y la potestad sobre los directos sin cláusula de temporalidad.


Si bien es cierto que no existe mención en aquella constitución de ningún régimen de coparticipación de recaudaciones impositivas entre la Nación y las provincias, sino que se enumeran las fuentes tributarias que corresponden a los distintos niveles de gobierno, la reforma de 1994 convalidó jurídicamente dicho régimen, y con ello su existencia desde hace 60 años.


Qué significa la Ley-Convenio de Coparticipación


Cualquier sociedad, más allá de las leyes, se funda sobre ciertos consensos básicos, y éstos no sólo se refieren a la organización presente de una nación, sino al cumplimiento y la estabilidad en los compromisos, entre los cuales aquellos "federales" no pueden estar ausentes. Sin embargo, durante la última década, la Argentina ha mostrado una constante pero desorganizada mutación en su relación fiscal-federal.


Desde comienzos de los 90, el Régimen de Coparticipación no ha sido el reflejo de una regla previsible sobre la cual planificar la administración de cada uno de los niveles de gobierno. Basta con citar que, en tan sólo 10 años, se pasó de un régimen en el que la distribución de fondos se realizaba en función de porcentajes sobre una masa de recaudación total a uno en el que se detraían recursos a través de sucesivos fondos con asignación específica y se fijaban pisos garantizados para las provincias, lo que a su vez, posteriormente, dio lugar a los compromisos federales en los que se pactaban trasferencias fijas. Más tarde, fueron incluidos dentro de las negociaciones las emisiones de bonos y el tratamiento de las deudas; hasta arribar al compromiso del año 2002, habiéndose firmado un promedio de prácticamente un acuerdo por año durante el período más reciente. Claro que además, durante el lapso transcurrido, se complementó la trasferencia de servicios educativos y de salud hacia las provincias, y se reformó el régimen previsional con las respectivas implicancias que este tipo de medidas provocan en las responsabilidades fiscales de cada nivel de gobierno.


Esta evolución dista mucho de propiciar el desarrollo armónico de un federalismo del estilo de los países avanzados, donde la seguridad jurídica resulta garantía de las reglas de juego del Estado y del mercado.


Conociendo una parte (y previendo la otra) de esta historia, los constituyentes de 1994 otorgaron reconocimiento constitucional a la Ley de Coparticipación y se explayaron en directivas acerca de la forma del nuevo régimen, pero fundamentalmente en cuanto a la jerarquía jurídica que la misma habrá de revestir. Así, declararon que la futura ley de coparticipación impositiva no sólo deberá estar basada en "acuerdos previos" entre la Nación y las provincias, sino que se concretará mediante una "ley-convenio" emanada de la Nación, con origen en la Cámara de Senadores y aprobada por las legislaturas provinciales, remarcando a su vez que dicha norma no podrá ser modificada ni reglamentada unilateralmente.


Por tanto, se entiende que el nacimiento de la Ley-Convenio de Coparticipación, con el consenso que la Constitución le requiere, resulta de vital importancia pues, tanto como el cumplimiento de la Ley de Presupuesto o de las pautas monetarias, se enmarca dentro del conjunto de políticas que llevan hacia la madurez y el respeto de las instituciones.


Qué decisiones implica la Ley-Convenio de Coparticipación


En primer lugar, reviste un fuerte contenido político-estratégico. Político, pues requiere plasmar consensos que determinarán la forma del federalismo fiscal argentino, y no sólo han de involucrar a todas las jurisdicciones del país, sino que trascenderán los mandatos de los funcionarios que le den nacimiento. Estratégico, porque obliga a ponerse de acuerdo y proyectar cuál será, en adelante, la relación entre la Nación y las provincias, y entre éstas. Y en este tema se entrelazan decisiones que tienen que ver tanto con la responsabilidad que está dispuesta a asumir o delegar cada una como con la solidaridad regional que las jurisdicciones quieran darle al sistema en su conjunto.


Pero, a su vez, también tiene una gran importancia financiera, puesto que en definitiva se discutirán los recursos que se distribuirán y de qué manera, lo que implica determinar qué funciones se quiere que provea cada nivel de gobierno, y si las mismas se atenderán de manera independiente desde cada uno, o si se lo hará en forma conjunta. Así, estarán involucrados temas como: si las transferencias se harán desde la Nación hacia las provincias, o viceversa, si la asignación de los recursos será de libre disponibilidad o tendrán asignaciones específicas y en qué proporciones, etc.


Tampoco debe dejarse de lado el aspecto económico, pues no hay que olvidar que una de las principales justificaciones para la existencia de sistemas de coparticipación de tributos es que surge como una solución eficiente al proceso de decisión presupuestaria. Esto se explica en el hecho de la existencia de fuertes economías de escala en la recaudación centralizada, combinada con la mayor eficiencia que reviste la descentralización del gasto. En este aspecto, las cuestiones de la administración tributaria de los gobiernos tienen gran incidencia en la medida en que la disposición de información descentralizada, o no, represente ventajas o desventajas a la hora de fiscalizar la recaudación.


Pero a este abanico de decisiones que habrán de analizarse a la hora de tomar el camino hacia el federalismo fiscal argentino deben sumársele otras tantas decisiones, que son de carácter técnico y que tienen que ver con el mandato constitucional referido a la coparticipación.


Complicaciones técnicas adicionales


En este sentido, puede citarse la instrucción de la creación de un organismo fiscal federal para encargarse de todo lo relacionado con los mandatos constitucionales atinentes a las relaciones financieras Nación-provincias y en el que estarán representadas la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. La responsabilidad con la que se nutrirá a este organismo requiere de un profundo análisis y, seguramente, de arduas negociaciones acerca de la forma en la que se distribuirán las decisiones entre sus integrantes.


Por otra parte, y más específicamente en cuanto a la asignación del producido coparticipable, las directrices técnicas de la Constitución podrían resumirse en dos citas. El artículo 75 determina que "La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto...". Y a su vez, este artículo es complementado por la Disposición Transitoria Sexta, que establece que "... la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación".


A pesar de la breve extensión de las transcripciones, éstas albergan tanto importantes instrucciones como fuertes restricciones al diseño del nuevo esquema de coparticipación. Así, por ejemplo, dentro de las primeras puede mencionarse la obligación de incorporar a la Ciudad de Buenos Aires dentro del reparto equitativo y solidario a realizarse entre las provincias, cuando en la actualidad, a la vez de encontrarse prácticamente fuera de la coparticipación, los servicios de justicia y seguridad en la jurisdicción son soportados presupuestariamente por el Gobierno Federal.


Por otra parte, entre las restricciones, se puede citar que el hecho de que ninguna provincia pueda resultar perjudicada por la aparición del nuevo régimen obliga a establecer sistemas de transición en la medida en que las modificaciones que resulten de la aplicación de los nuevos parámetros de distribución no podrán hacerse efectivas en su totalidad de manera inmediata, sino a través de futuros incrementos de la recaudación.

Pero las preguntas no se agotan aquí, puesto que aún deberán encontrarse interpretaciones complacientes respecto del tratamiento que habrá de dársele a la Seguridad Social Consolidada, o bien, de lo que se entenderá por "criterios objetivos" (y cuáles serán), que determinarán el reparto, entre otras cuestiones.

Hasta aquí se han mencionado algunas de las asignaturas a tener en cuenta en la elaboración del nuevo régimen de coparticipación y la envergadura de las decisiones que los responsables deben enfrentar.

Es cierto que tanto unas como otras resultan difíciles tanto desde lo técnico como desde lo político, pero sólo con esfuerzo, capacidad y la transformación de intereses enfrentados en objetivos comunes se pueden resolver las cuestiones de Estado, y sin duda que determinar una solución fiscal al federalismo argentino también es resolverlas.

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