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Publicaciones - Universo Económico

UE Nº 69 - Febrero 2004

Nota de Tapa
La hora tributaria

Si bien sirvió para que en los últimos meses los ingresos crecieran por encima del promedio de la economía, el sistema tributario argentino recibe críticas por diversos flancos: se lo considera excesivamente procíclico, distorsivo y regresivo. Los especialistas consultados para esta nota aseguran que el 2004 es un año ideal para empezar a mejorarlo: el ciclo económico juega a favor y hay fortaleza política. Mientras tanto, desde el Ministerio de Economía se apuesta a una estrategia de gradualismo, que no haga caer una recaudación que, según se estima, este año podrá superar los 80.000 millones de pesos. En esta nota de tapa de Universo Económico se analiza el tema desde sus muy distintas y ricas aristas: la opinión de los expertos de la Comisión de Estudios Tributarios del Consejo, los conceptos más importantes vertidos en el 10° Congreso Tributario, organizado por el CPCECABA, y la visión del Dr. Alberto R. Abad, titular de la AFIP. Además, se accede a la polémica por la coparticipación federal de impuestos.
Fuente:
Universo Económico
Número 69

 

Hay una frase, con rima, que creó un ex senador estadounidense para referirse a la problemática impositiva: "Don´t tax you, don´t tax me, tax the fellow behind the tree" (no te cobres impuestos ni me los cobres, cóbrale al tipo (escondido) detrás del árbol). La recordó el director adjunto del Departamento de Finanzas del Fondo Monetario Internacional, Dr. George Kopits, en una reunión organizada en el Consejo. El Dr. Jorge Macón, especialista en tributación y profesor consulto de la UBA, mencionó una cita de Benjamin Franklin: "Hay dos cosas inevitables: la muerte y los impuestos".

Poesía y refranes al margen, lo cierto es que la agenda impositiva tiene altas chances de ganar, en el 2004, un protagonismo que no tenía desde hace muchos años. ¿Las razones? Hay varias:

En la estrategia económica de la Presidencia de Néstor Kirchner, el rol de la recaudación es central. El gasto, con salarios y jubilaciones retrasados tras la devaluación y con un sinfín de presiones sectoriales, no tiene tanto margen para bajar. En la práctica, el 3% de superávit primario comprometido para hacer frente a los pagos a acreedores obliga a la AFIP a convertirse en una "máquina de recaudar".

Tras cuatro años de depresión, la estructura tributaria local es una suerte de Frankenstein, a la que se le fueron agregando, por urgencias del momento, impuestos muy distorsivos, como el que grava el uso de cheques. Todos los tributaristas coinciden en que estas distorsiones deben ir corrigiéndose. Y el momento ideal para hacerlo es este año, cuando el ciclo económico juega a favor; por otra parte, hasta mediados del 2005 no hay elecciones a la vista. Sergio Berensztein, un especialista en el estudio de la relación entre la economía y la política, profesor de la Universidad Di Tella, le expresó a Universo Económico que, "desde el punto de vista de la economía política, este es un año ideal para avanzar con las reformas fiscales".

La agenda se completa con un panorama muy movido en la administración tributaria. "Ya no nos quedan excusas para no mejorar la recaudación", confesó en el Consejo el Dr. Alberto R. Abad, titular de la AFIP. Su oficina fue dotada, a fines del año pasado, de una nueva y completa batería para combatir la evasión.

Esta producción de tapa de Universo Económico abarca varios frentes. Expertos en impuestos analizan dos temas clave en materia de reforma fiscal: la reforma tributaria y la de coparticipación (ambas, como se verá, están íntimamente ligadas). Y, además, opinan los especialistas de la Comisión de Estudios Tributarios del Consejo y el Dr. Abad aporta su visión.

Estructura procíclica

Después de la crisis, la recaudación argentina subió por encima de lo previsto por la mayoría de los analistas. "Toda la experiencia de los ’90 y especialmente las medidas tomadas en la última etapa de Domingo Cavallo en el Ministerio de Economía nos dejaron una estructura tributaria tremendamente procíclica, que crece más que el promedio de la economía en épocas de boom", explica Jorge Carrera, director del Instituto de Estudios Fiscales y Económicos, un think tank con base en La Plata.


Nadín Algañaraz, presidente del IERAL de la Fundación Mediterránea, coincide: "existe una alta elasticidad PBI-recaudación a la salida de la recesión, pero luego ese vínculo va ubicándose lentamente en sus valores de largo plazo". Por eso, para el economista cordobés hay que tener extremo cuidado "con las proyecciones tributarias muy optimistas que disparan incrementos no financiables del sector público".


Algañaraz agrega otro factor a tener en cuenta: además de la estructura impositiva procíclica (la Argentina tiene una alta incidencia de impuestos al consumo), también la evasión suma un elemento adicional de prociclicidad: "la evasión también es función de la actividad económica y crece más en tiempos de crisis".


En definitiva, a poco más de dos años de la devaluación, los diferentes agentes recaudadores han sabido capitalizar la evolución de las variables macroeconómicas para aumentar sustancialmente sus ingresos. Primero, la disparada de los precios y, luego, la mejora en el nivel de actividad son los pilares que sostienen esta performance. También tuvieron efectos positivos las acciones de política y administración tributaria llevadas a cabo por algunas jurisdicciones.


En el 2003, la tendencia positiva se consolidó en todas las jurisdicciones, con crecimientos del 43% en el gobierno nacional, 35% en Buenos Aires y 40% para las demás, con relación al 2002.


Para los especialistas del Centro de Estudios Bonaerense (CEB), la eficiencia de un sistema tributario se explica por tres pilares básicos que frecuentemente se encuentran íntimamente relacionados:

Estructura impositiva: depende del tipo de impuestos existentes, su impacto distributivo sobre los distintos sectores de la sociedad, su relación con otros niveles de gobierno, etc.

Administración y gestión tributaria: la eficiencia en la recaudación de los impuestos tiene que ver con las dificultades burocráticas que enfrentan los contribuyentes para pagar sus obligaciones, la tecnología que permita agilizar el proceso de pago, etc.

Fiscalización y control del incumplimiento tributario: se refiere fundamentalmente al seguimiento de los contribuyentes y a la generación de riesgo genuino para revertir situaciones adversas por una mala cultura de pago. La efectividad de la administración es uno de los factores más importantes en el cumplimiento de las obligaciones impositivas.

En el CEB opinan que "una ventaja que tiene el Gobierno, a diferencia de otros, es que la restricción de ingresos no es un factor crítico para aplicar mejoras impositivas. El fortalecimiento de los ingresos nominales le da margen al Gobierno para poner en marcha el tan demandado proceso de reforma del sistema tributario argentino".

La máquina de recaudar

Ahora bien, si la "máquina recaudadora" no está dando mayores problemas, ¿por qué se la debería reformar?


Las críticas al sistema de impuestos local recorren tres grandes avenidas. Una es la ya analizada prociclicidad: si este sesgo no se corrige, en la próxima recesión se volverá a caer en el círculo vicioso de un ajuste fiscal más profundo que lo recomendable por caída abrupta de ingresos, que a su vez agravará el panorama macroeconómico general.


Una segunda línea de crítica es la de la distorsión que produce. "En lo peor de la crisis, los impuestos no tradicionales, como cheques y retenciones, sirvieron para compensar la caída de los tradicionales, como Ganancias e IVA", afirma Jorge Gaggero, economista especializado en temas fiscales. Hay coincidencia entre los expertos (y entre los funcionarios de Economía también) en que el impuesto al cheque está primero en la lista de los que han de ser reformados, dado que promueve las operaciones "en negro" y fomenta la desbancarización.


Y en tercer término, al esquema de impuestos local se le critica mucho su regresividad. El Dr. Juan Carlos Gómez Sabaini estudió a fondo la relación entre los impuestos y la distribución del ingreso. Llegó a la conclusión de que en 1997 (último dato relevado) la presión tributaria sobre el decil más pobre de la población era del 33,62%, mientras que el 10% recibía una presión del 25,3%. "Hay serios problemas en los aspectos distributivos. Aquí los impuestos son muy regresivos y dejan al contribuyente en peor estado de aquel en que lo encuentran. No quiero decir que el sistema tributario es la solución para mejorar la distribución del ingreso, pero al menos conviene que no la empeore", comenta Gómez Sabaini, que fue subsecretario de Política Tributaria.

Lejos de la edad de oro

Gómez Sabaini, Kopits y Macón expusieron en la mesa redonda sobre "Economía política de la reforma tributaria – Experiencia latinoamericana", un debate de altísimo vuelo, que tuvo lugar en el 10° Congreso Tributario, organizado por el Consejo.


La discusión, sin desconocer los aspectos técnicos del asunto, se centró más en las cuestiones político-institucionales.


Kopits recordó que los ’70 y los ‘80 fueron "la edad de oro de las reformas tributarias". "Eran reformas de gran alcance, con buenas asesorías técnicas. El entorno, por entonces, era muy favorable. Había liderazgo político y una presión tributaria relativamente baja", explicó el experto del FMI.


En los ‘90, en cambio, las reformas se encaminaron a cubrir los baches que había dejado la crisis de la deuda en la región. "Con la apertura económica quedaron más expuestos los defectos de las estructuras tributarias; en general, en este aspecto hubo más fracasos que éxitos", dijo Kopits, quien, en su exposición se refirió a seis casos recientes de reforma tributaria: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Perú. Para el especialista, en todos estos casos se ven viejos vicios: preasignación de recursos, asegurando un mínimo de gasto para ciertos grupos; proliferación de exenciones e impuestos distorsivos, como el de las transacciones financieras, que aquí instaló en su momento Domingo Cavallo, quien había tomado la idea del esquema de Brasil.


Para Kopits, "la resolución del conflicto entre el bienestar general y los intereses particulares produce resultados subóptimos desde el punto de vista social. Ese es el tema clave".

El paraíso de los tributaristas

Adivine cuál es el ejemplo en América Latina de buena estructura de impuestos. Seguramente acertó: Chile. Para Gómez Sabaini, el país trasandino "tiene una buena estructura tributaria, donde no hay una gran crítica al sistema por parte de la sociedad: es una especie de paradigma". Lamentablemente, señala, la Argentina no está en ese paradigma: "hacemos reformas que entran en funcionamiento el día anterior a la aprobación, son muy criticadas y tienen muchos problemas".


Como ex funcionario, Gómez Sabaini tiene mucho para decir en cuanto a la economía política de las reformas tributarias: "Hay que tener en cuenta que una reforma tributaria nace de un punto conflictivo y debe establecer una estrategia en cuanto a sus posibilidades de aplicación: debe movilizar a grupos a favor de la reforma y neutralizar a aquellos que van a rechazarla".


Un ejemplo del error puede ser el famoso "impuestazo", que se aplicó cuando José Luis Machinea estaba al frente del Ministerio de Economía y que, para muchos, terminó de aplastar una reactivación incipiente.


Los grupos de poder y presión van rotando. Gómez Sabaini lo vivió en carne propia, ya que estuvo en la función pública en tres etapas distintas: "En los años 70, los que más presionaban eran los del sector agropecuario, y una década más tarde el lobby más activo era el de industriales que peleaban por los regímenes de promoción de Tierra del Fuego, San Luis, La Rioja, etc.". En su tercera experiencia, a fines de los ’90, quienes más presionaban eran los lobbistas del sector financiero, que querían aún más beneficios impositivos.

Gatos y ratones

Impuestos neutrales, equitativos, todo muy lindo en la teoría. Pero la realidad, señaló Gómez Sabaíni, es que en América Latina el sistema tributario recauda menos de lo que debería recaudar: "Me parece fantástico que sea neutral y que sea equitativo, pero, si el sistema tributario no recauda lo que tiene que recaudar, no sirve. El gato será lindísimo, pero, si no caza ratones, no sirve".


Y, en este sentido, agregó: "Brasil tiene hoy en día un sistema con una presión efectiva de 35 puntos del PBI. En cuanto al impacto recaudatorio ha logrado éxito total, con impuestos horribles, que nadie recomendaría. Pero eso es lo que le permite tener 4,5 puntos de superávit fiscal".


¿Una conclusión importante sobre la mesa que debatió la economía política de la reforma tributaria? Aquí está: es indispensable consensuar las reformas con los actores sociales; si no, están condenadas al fracaso.

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